Аннотация: |
ВВЕДЕНИЕ
В конце 90-х годов XX века в Российской Федерации остро стала проблема сохранения целостности государства. Ни подписание Федеративного договора в 1992 году, ни принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году не внесли окончательной стабильности в этот вопрос. Республики стали самостоятельно принимать свои конституции, законы, формировать свои правовые системы, не опираясь на приоритеты федерального центра и федеральное законодательство. Многие из них включали в тексты своих нормативных правовых актов положения, противоречащие федеральной Конституции, - право на сецессию, процедуру ратификации федеральных законов, право самостоятельно объявлять военное положение и т.д. Так, Республика Тыва записала в своей Конституции (ч. 4 ст. 1), что она имеет право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всенародного голосования Республики Тыва. Бурятия провозгласила себя суверенным государством в составе Российской Федерации, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории (ч. 1 ст. 1 Конституции Республики Бурятия). Этому примеру последовали Калмыкия, Алтай, Кабардино-Балкарская и другие республики. Таким образом, к середине 1999 года в Российской Федерации сложилась сложная политическая обстановка, которая характеризовалась стремлением субъектов Федерации к самостоятельности, противоречием федерального и регионального законодательства, несогласованностью деятельности федеральных и региональных органов государственной власти. Российский федерализм стремительно развивался в направлении конфедерализма. Поэтому назрела острая необходимость проведения комплексной федеративной реформы, целями которой стали: сохранение государственной целостности, укрепление государственной власти, обеспечение конституционного принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, выработка единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, создание механизма эффективного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.
Данный процесс современные ученые связывают с принятием впоследствии в Российской Федерации ряда нормативных актов, которые внесли серьезные изменения в политическую систему государства. В ходе проведения федеративной реформы следует отметить следующие преобразования: введение нового порядка формирования верхней палаты российского парламента; унификация законодательства (приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным); новое территориальное деление России - создание семи федеральных округов; расширение института ответственности органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации; увеличение объема полномочий Президента России в отношении органов государственной власти субъектов Федерации; совершенствование института разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами; регулирование порядка заключения договоров и соглашений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий; повышение роли партий в формировании органов государственной власти субъектов Федерации; введение нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), и ряд других. Многие из них вызвали большой политический резонанс, а также широкое обсуждение в ученых кругах.
Несмотря на положительный характер отдельных нововведений, в целом федеративная реформа, проводимая в настоящее время в Российской Федерации, характеризуется своей непоследовательностью и противоречивостью.
Объект исследований данной работы представляется собой совокупность конституционно-правовых учений о роли и сущности федерализма в современной государственно-правовой действительности РФ.
Предмет работы – законодательство РФ, устанавливающее конституционные основы федеративного устройства и направленные на развитие и укрепление российского федерализма.
Цель данной работы – провести всестороннее анализирование законодательства РФ, конституционно-правовых учения о сущности, особенностях и современном состоянии федерализма в РФ.
Задачи работы, конкретизируя и развивая ее цель, сводятся к следующему:
1. Проанализировать конституционно-правовое понятие федерализма.
2. Осветить роль и значение данного учения в построении российской государственности.
3. Охарактеризовать особенности российского федерализма.
4. Изучить особенности конституционно-правового статуса РФ.
5. Исследовать особенности статуса субъектов РФ.
6. Сформулировать основные проблемы федерализма в РФ и пути их решения
Источниковую базу работы составили современные учебники по конституционному праву, комментарии к Конституции РФ и основные федеральные и федерально-конституционные законы, некоторые специализированные издания и публикации о федеративном устройстве РФ.
Среди учебников по конституционному праву РФ можно выделить работы Козлова Е.И., Кутафина О.Е., Баглая М.В., Чиркина В. Е. При написании данной работы также были исследованы комментарии к Конституции Ии РФ под редакциями Радченко И.И., Кудрявцева Ю.В., Ирошниковой В.А. Помимо этого, основная источниковая база работы представлена специальными научным исследованиями посвященными изучению современных особенностей российского федерализма. В частности, это следующие публикации: Абдулатипов Р.Г. «Федерализм в истории России», Авакьян С.А. «Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве», Барциц И.Н. «Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика», Борисов И.Б. «Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации», Глигич-Золотарева М.В. «Правовые основы федерализма», Добрынин Н.М. «Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем», Иванов В.В. «Вопросы теории государственного устройства», Лебедев А.Н. «Федерализм в России: Политико-правовые теории, проекты федеративного переустройства», Тихомиров Ю.А. «Об институциональных аспектах федеративных отношений», Фарукшин М.Х. «Федерализм. Теоретические и прикладные аспекты», Умнова И.А. «Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации» и др.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что данная тема имеет достаточно серьезную научную разработку. Это еще раз говорит о значимости и актуальности расстраиваемых в работе вопросов. Помимо этого, теория федерализма являлась предметом научного внимания не только в современный период, но также и в период становления нового российского государства эпохи начала 90-ч годов 20 века. С развитие российской государственности и новыми конституционно-правовыми тенденциями, вопросы и проблемы федерализма и его совершенствования в условиях современных реалий приобретают новый политико-правовой характер и имеют важной практическое значение.
С методологической точки зрения работу характеризуют использование наиболее распространенных приемов и методов исследований. Среди них можно выделить такие, как:
- анализ и синтез законодательства о российском федерализме,
- исторический подход (изучение истории становления федерализма в РФ),
- сравнительно-правовое исследование (изучение различий в правовом статусе субъектов РФ),
- формально-юридический метод (применение наиболее распространенных понятий и категорий),
- системный метод (структурно-логическое изложение исследуемого материала)
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проблема федерализма в России действительно является одной из наиболее ключевых, злободневных проблем современности. Без построения в стране нормальной Федерации невозможно создать эффективно функционирующую систему государственной власти в силу обширных размеров России, ее колоссальной социально-экономической, этнической, природно-климатической дифференциации. Главный же вопрос федеративной реформы
состоит сегодня в необходимости оптимальным образом использовать представившийся нам, нынешнему поколению политиков, исторический шанс построения прочной демократической государственности через преобразование (реконструкцию) федерализма.
Проводимая федеративная реформа в Российской Федерации направлена на централизацию компетенции на федеральном уровне (в 2004 году предпринята попытка уравновесить тенденцию централизации противоположной, но данная попытка была минимальной). Федеральный законодатель принимает нормативные правовые акты по предметам исключительного ведения Российской Федерации, по большинству предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (на самостоятельное решение субъектам отдано только несколько вопросов - в настоящее время 59 позиций). Установление сферы исключительного ведения субъектов определяется федеральным законодателем по своему усмотрению.
Существующий в настоящее время в России субъектный состав сложен, он нуждается в реформировании. Но необходимо выработать перспективную модель федеративных отношений на долгосрочную перспективу, с учетом которой последовательно производить коррекцию состава субъектов Федерации.
Основными тенденциями в период реформирования федеративных отношений в России стали: централизация государства и государственной власти, развивающаяся в направлении создания унитарного государства, и укрупнение субъектов Российской Федерации путем их объединения.
В России не развиты следующие обязательные признаки федерации:
1) наличие у субъектов Федерации системы собственных органов государственной власти, которая ими самостоятельно установлена и сформирована (так как система органов государственной власти установлена федеральным законом, на федеральном уровне четко регулируется порядок их формирования, функционирования и прекращения деятельности, высока роль федеральных органов государственной власти в процессе формирования и прекращения деятельности органов государственной власти субъектов Федерации);
2) разграничение предметов ведения и компетенции между Федерацией и ее субъектами на основании конституционных актов и договоров (так как субъекты Федерации обладают минимальными полномочиями, Федерация периодически вмешивается в эти незначительные сферы ведения субъектов, разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется часто изменяющимися федеральными законами, возможность договорного разграничения полномочий на практике сведена законодателем к минимуму - путем усложнения процедуры).
Вся история развития России представляет собой постоянный процесс противостояния двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации государственной власти. И в настоящее время данный процесс продолжает существовать. Поэтому у России на современном этапе есть две перспективы развития: первая - построение унитарного централизованного государства (как результат проводимых в данное время реформ), вторая - создание федеративного государства с сильными субъектами (как результат начавшегося процесса объединения (усиления) субъектов Федерации, который повлечет за собой децентрализацию государства). Наличие унитарных и федеративных начал в России всегда создавало основу для противоречий. В настоящее время трудно определить, какая из тенденций воплотится в жизнь.
Одной из основных причин непоследовательности и противоречивости проводимой федеративной реформы в России является отсутствие у реформаторов четкой правовой концепции ее проведения и наличие лишь абстрактного понимания ее конечного результата. Возможно, поэтому в настоящее время основной перспективой развития Российского государства является фактическое построение унитарного государства.
Прежде чем начинать федеративную реформу, необходимо следующее. Во-первых, понимать, что вопросы федерализма не могут быть решены в отрыве от решения финансовых, бюджетных, муниципальных, административных и иных вопросов, следовательно, важным принципом государственного реформирования должен стать принцип комплексности проводимой реформы.
Во-вторых, необходимо поставить четкую, научно обоснованную цель, которую требуется достичь путем преобразования (выработать концепцию). В-третьих, составить план последовательности (поэтапности) проводимых преобразований.
Процесс проведения реформы должен включать в себя два этапа.
На первом этапе необходимо разработать последовательную концепцию реформирования, включающую в себя: проведение комплекса взаимосвязанных реформ (административной, бюджетной, социальной и др.), направленных на достижение одной цели (построение федерации); а также разработку модели федерализма, которая должна быть построена в России в результате проведенных преобразований. Для создания концепции необходимо привлечь ученых, представителей органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
На втором этапе проведения федеративной реформы необходимо осуществлять указанные в концепции следующие преобразования.
Во-первых, изменение конституционных положений, касающихся вопросов федеративного устройства страны.
Установленную Конституцией Российской Федерации федеративную модель современные ученые называют незавершенной, нуждающейся в совершенствовании, освобождении от заложенной в самой форме государственного устройства нестабильности и своего рода конфликтности. Поэтому правовое реформирование необходимо начинать с Конституции России, в которой должны содержаться четкие правовые нормы, не допускающие их двусмысленного толкования (даже Конституционным Судом Российской Федерации). Прежде всего закрепить симметричность Российской Федерации: равный конституционно-правовой статус субъектов.
Во-вторых, совершенствование федерального законодательства в сфере регулирования федеративных отношений по следующим направлениям.
1. В федеральном законе закрепить перечень полномочий Федерации в сфере совместного ведения, исходя из закрепленного Конституцией Российской Федерации кооперативного принципа разграничения предметов ведения. По объему полномочий субъекты Российской Федерации ближе к автономиям унитарных государств.
2. Внести изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" с целью приведения в соответствие его содержания названию. Четко определить содержание понятия "общие принципы", которое не позволило бы в дальнейшем его свободное толкование.
3. Установить формы ответственности федеральных органов государственной власти за нарушение прав субъектов Российской Федерации. Урегулировать организационно-правовые формы разрешения конфликтов между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, вопросы, связанные с гарантиями обеспечения авторитета федеральной власти и федерального права.
4. Необходимо законодательно ограничить процесс укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения. Следует разрешить слияние только сложносоставным субъектам, таким образом можно устранить сложную "двухэтажную" систему субъектного состава Российской Федерации, которая усложняет государственное управление внутри таких субъектов.
В настоящее время Россия не обладает всеми признаками федеративного государства, следовательно, является формальной федерацией. Для исправления такой ситуации требуется проведение комплексной реформы в сфере федеративных отношений
Проведанное исследование также показало необходимость внесения изменений в Федеральный конституционный закон "О порядке принятия и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Так например вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ.
Пункт 1 ст. 11 был изменен Федеральным конституционным законом от 31 октября 2005 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в статьи 10 и 11 Федерального конституционного закона "О порядке принятия и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и вызвал справедливую критику. Необходимо подробнее описать последствия неодобрения Президентом России инициативы объединения субъектов Федерации.
Например, можно дополнить данную часть следующим предложением: "В случае отклонения Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе РФ нового субъекта право повторного выражения инициативы у заинтересованных субъектов возникает по истечении 5 (7 или 10) лет с момента отклонения предыдущей инициативы".
Можно констатировать, что ФКЗ свел к минимуму участие населения в процессе объединения субъектов Федерации. Население может высказать свое мнение только на референдуме, до этого позицию формируют органы государственной власти. Такой тип референдумов получил наименование легитимирующих; он лишь условно может быть отнесен к институтам прямой демократии. В ФРГ же на референдум выносится не вопрос об образовании нового субъекта, а федеральный закон, который непосредственно утверждается референдумом (ч. 2 ст. 29.2). Это исключает дальнейшие манипуляции в процессе написания закона.
включение аналогичной нормы с некоторыми корректировками в рамочный ФКЗ позволит населению субъектов почувствовать себя полноправным участником процесса объединения. В таком случае на референдум нужно выносить проект ФКЗ либо концепцию законопроекта. Тем более что п. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" допускает это. Население при этом, во-первых, выскажется по всем вышеуказанным вопросам. Во-вторых, референдум отразит мнение населения перед органами государственной власти объединяемых субъектов и федеральными органами власти.
Кроме того, было бы целесообразно установить в ФКЗ сроки проведения референдумов в заинтересованных субъектах Федерации. К примеру, не позднее 6 месяцев с момента одобрения инициативы Президентом РФ. Необходимо оговорить также санкции за неисполнение данной нормы для ответственных лиц. Необходимо определить сроки, в течение которых Президент России поддерживает инициативу заинтересованных субъектов. Например, "не позднее 1 месяца с момента выражения инициативы заинтересованными субъектами РФ об образовании в составе РФ нового субъекта. Если в установленный срок Президент РФ не отклонит указанную инициативу либо не поддержит ее, инициатива считается поддержанной Президентом России".
Таким образом, действующий Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" требует внесения целого ряда изменений и дополнений:
1. В ФКЗ возможно составить открытый перечень целей объединения субъектов, а уже в ФКЗ по конкретным случаям объединения указывать конкретный перечень.
2. Населению (гражданам) следует предоставить право инициативы в деле укрупнения субъектов Российской Федерации.
3. Заинтересованным субъектам РФ (в лице их органов государственной власти) предоставить право участия в процессе принятия "объединительного" федерального конституционного закона на стадиях их предварительного рассмотрения, рассмотрения и принятия в обеих палатах Федерального Собрания РФ. В связи с этим необходимо установить срок выражения своей позиции заинтересованными субъектами. Он может составлять от 1 до 3 месяцев.
4. Необходимо определить юридические последствия неодобрения Президентом России инициативы объединения субъектов. Например, можно дополнить п. 1 ст. 11 следующим предложением: "В случае отклонения Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе РФ нового субъекта право повторного выражения инициативы у заинтересованных субъектов возникает по истечении 5 (7 или 10) лет с момента отклонения предыдущей инициативы".
5. Установить и требование об одновременности проведения референдумов в заинтересованных субъектах.
6. Выносить на референдум не вопрос об образовании нового субъекта, а проект ФКЗ либо его концепцию, что позволит населению принять непосредственное действенное участие в процессе объединения, а также иметь комплексную картину его последствий.
7. Установить в ФКЗ сроки проведения референдумов в заинтересованных субъектах. К примеру, не позднее 6 месяцев с момента одобрения инициативы Президентом РФ. Необходимо оговорить также санкции за неисполнение данной нормы для ответственных лиц.
9. Для Президента России нужно определить сроки, в течение которых он поддерживает инициативу заинтересованных субъектов. Например, "не позднее 1 месяца с момента выражения инициативы заинтересованными субъектами РФ об образовании в составе РФ нового субъекта. Если в установленный срок Президент РФ не отклонит указанную инициативу либо не поддержит ее, инициатива считается поддержанной Президентом России".
10. Установить сроки представления органами государственной власти заинтересованных субъектов данных о результатах референдума Президенту РФ. Срок можно ограничить десятью днями с момента опубликования официальных итогов референдумов в заинтересованных субъектах.
11. Расходы на объединение субъектов устанавливать в форме федерального закона. Основами отчисления финансовой помощи могут стать размеры территорий, различия в уровне развития субъектов, степень дотационности поглощаемых автономий и т.п. В бюджете же на очередной финансовый год необходимо учитывать стадии процесса объединения субъектов.
|
Дипломные работы 
