Для уяснения правовой природы основ социальной защиты следует определиться с основным содержанием категории «социальная защита» и разграничить ее от смежных понятий «социальное обеспечение» и «социальная гарантия».
Понятие «социальное обеспечение» в юридической и экономической науке трактуется неоднозначно и до сих пор не является общепринятым. Сторонники экономической концепции включали в социальное обеспечение все виды помощи членам общества за счет общественных фондов потребления . Представители правовой концепции считали, что социальное обеспечение касается только определенных граждан, нуждающихся в особой поддержке со стороны государства . В семантическом понимании социальное обеспечение означает «предоставление достаточных материальных средств к жизни кому-либо со стороны общества» .
С социальным обеспечением тесно связано понятие «социальная гарантия». Большинство ученых под гарантиями понимают условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод всех и каждого . Их предназначение состоит в том, что они направлены на обеспечение, соблюдение и защиту прав и свобод личности в целях беспрепятственного пользования ими. Иными словами, они помогают воплощению норм законодательства в реальной жизни. Гарантии - это условия стабильности общества и государства.
Социальные гарантии представляют собой часть общих гарантий прав и свобод, которые призваны обеспечить реализацию социальных прав (право на пенсию, право на социальное обеспечение и обслуживание, право на получение социальных пособий, право на охрану здоровья и др.). По своей сути социальные гарантии должны балансировать на тонкой грани между обеспечением интересов государства и его граждан.
Понятие «социальная защита», на наш взгляд, должно рассматриваться достаточно широко. Она включает в свое содержание не только основные положения права социального обеспечения, но и часть проблем трудового права (безработица, занятость, социальные гарантии в сфере труда), семейного права (государственная поддержка институтов семьи и брака), гражданского права (охрана и защита частной собственности) . Только комплексный подход к данной правовой категории позволяет выявить ее сущность.
Совокупность правовых норм, регулирующих отношения по материальному обеспечению из внебюджетных фондов социального страхования или за счет средств государственного бюджета лиц, достигших установленного возраста, нетрудоспособных, потерявших кормильца, безработных, семей с детьми, лиц с доходами ниже прожиточного минимума. по оказанию бесплатной медицинской помощи в соответствии с базовыми программами обязательного медицинского страхования, по бесплатному социальному обслуживанию на основании Федерального и территориальных перечней и некоторые другие отношения, а также тесно связанные с ними процедурные и процессуальные отношения, образует самостоятельную отрасль права - право социального обеспечения.
В настоящее время объективная необходимость выделения указанной совокупности правовых норм, обладающих рядом специфических признаков, в самостоятельную отрасль права уже не вызывает никаких сомнений у отечественных специалистов.
До 60-х годов считалось, что отношения по материальному обеспечению граждан в старости и в случае утраты трудоспособности регулируются нормами трудового, колхозного, административного права. В частности, отечественная наука относила:
- отношения по обеспечению рабочих и служащих и членов их семей в старости, при наступлении нетрудоспособности, потере кормильца – к предмету трудового права;
- отношения по обеспечению членов колхозов в аналогичных случаях до принятия Закона 1964 »0 пенсиях и пособиях членам колхоза» к предмету колхозного права;
- отношения но обеспечению в этих же случаях лиц, занятых несением государственной службы - к предмету административною права .
Главным критерием для включения данных отношений в предмет той или иной отрасли служил характер общественно-полезной деятельности граждан в прошлом или настоящем: труд на основании трудового договора, труд в качестве члена колхоза, служба в армии, в органах государственной безопасности или внутренних дел и пр.
Нормы, регламентирующие отношения в области медицинского обслуживания, а также содержания и воспитания детей в детских учреждениях, ни в одной отрасли права детально не изучались. Отдельные проблемы рассматривались лишь в контексте административного или семейного права.
Впервые мысль о том, что право социального обеспечения является самостоятельной отраслью права высказал B.C. Андреев на симпозиуме по социальному обеспечению в Праге в 1966 г. Затем он сформулировал понятия предмета и метода отрасли права социального обеспечения, разработал принципы правового регулирования отношений по социальному обеспечению.
B.C. Андреев предложил относить к предмету права социального обеспечения те отношения, которые соответствуют следующим критериям: - одним из субъектов этих отношений является гражданин, а другим государство в лице его органов управления либо профсоюзов, наделенных государством соответствующими полномочиями, или органы колхозов; - отношения между субъектами носят алиментарный характер, причем обязанным предоставлять соответствующие виды обеспечения выступает государство: - посредством этих отношений обеспечение осуществляется за счет фондов для нетрудоспособных, средств, ассигнуемых на просвещение и здравоохранение.
Если конкретное отношение не отвечает указанным критериям, то его не следует включать в предмет права социального обеспечения. «Отношения, возникающие в связи со сбором средств на социальное обеспечение, относятся к финансовому праву, а отношения по управлению социальным обеспечением - к административному праву» .
Думается, что названные критерии сохраняют свою научную ценность и в современный период. С учетом новых социально-экономических условий, изменения механизмов финансирования, появления новых социальных опасностей и других факторов, они в несколько преобразованном виде по-прежнему могут и должны служить главными ориентирами при характеристике предмета права социального обеспечения.
Субъектом права на социальное обеспечение может выступать как отдельное физическое лицо, так и семья в целом. Как физическое лицо в отношениях по социальному обеспечению могут участвовать: граждане Российской Федерации, иностранцы - при наличии соответствующих международных соглашений, лица без гражданства, беженцы, вынужденные переселенцы.
Государственные органы, выступающие вторым субъектом в данных отношениях от имени государства, отличаются большим разнообразием. К их числу относятся: органы министерства труда и социального развития, органы здравоохранения, органы министерств обороны и внутренних дел, органы муниципальной власти и некоторые другие органы.
После выведения средств социального страхования из сферы контроля и управления профсоюзов (т.е. образования Фонда социального страхования РФ) они уже не могут выступать от лица государства в отношениях по социальному обеспечению. За профсоюзами сохранена лишь функция общественного контроля за правильным начислением и своевременной выплатой пособий по социальному страхованию, проведением оздоровительных мероприятий на предприятиях, в учреждениях и иных хозяйствующих субъектах независимо от форм собственности.
«Общественные отношения по распределению средств негосударственных социальных фондов (в том числе профсоюзных, кооперативных, благотворительных и проч.) в предмет права социального обеспечения не входят» .
Вторым критерием, который предложил использовать B.C. Андреев в целях отграничения отношений по социальному обеспечению от других групп общественных отношений, является их «алиментарный» характер. Однако «ту точку зрения разделяли не все специалисты в области социального обеспечения. В частности, М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова и другие подчеркивали связь социального обеспечения с трудом, хотя признавали, что пенсия по старости не является оплатой прошлого труда, а часть средств фондов общественного потребления вообще распределяется без учета трудового вклада. Вместе с тем, опираясь на расчеты демографов и социологов, они отмечали, что каждый человек за свою трудовую жизнь гораздо больше производит, чем потребляет. Если считать средним возрастом начала трудовой деятельности 19 лет, а выхода на пенсию 62 года, то к 28 годам человек полностью возвращает обществу затраченные на него средства в младенческом, детском возрасте и будущие пенсии, а также расходы на образование, предоставление жилья и других социальных благ. Таким образом, трудящиеся заранее «оплачивают» будущие социальные расходы.
Идея формирования отрасли социального права привлекает достаточно серьезное внимание ученых. Вопросы, касающиеся социального права, рассматриваются, как правило, в рамках исследований по конституционному праву. Но они затрагивают проблемы права социального обеспечения.
Э.Г. Тучкова отмечает, что в общественной практике все более широкое распространение получает концепция социального права, в силу которой в одних случаях понятие социального права отождествляется с понятием права социального обеспечения, а в других - право социального обеспечения рассматривается как составная часть социального права . Разведение смежных с правом социального обеспечения понятий, осознание их различной природы имеет не только теоретическое, но и важное методологическое и практическое значение. Поэтому наука права социального обеспечения не должна быть безучастной к происходящим процессам.
Вопрос о социальном праве поднимался отечественными учеными еще в рамках советской правовой науки, но не находил положительного ответа: «Как представляется, найти убедительные аргументы в пользу выделения в правовой системе нашей страны особого социального права пока трудно. Концепцию такой отрасли права, которое бы включило все нормы, регулирующие социальные отношения, обосновать было бы очень сложно прежде всего потому, что предмет регулирования слишком разнороден и в настоящее время социальные отношения регулируются различными отраслями права» .
С принятием российской Конституции 1993 г. появились новые подходы, обусловившие позитивное восприятие идеи социального права. Определяющее влияние на возрождение этой идеи в отечественной науке оказывает формирование и развитие системы социальной защиты. На основе опыта западных стран делается вывод, что важным направлением социальной политики и обеспечения социальной защищенности в условиях рыночной экономики является законодательная конкретизация социальной государственности, которая осуществляется путем формирования особой отрасли социального права . Социальное право помимо вопросов труда и социального обеспечения могло бы охватывать и другие вопросы социальной защиты человека .
В различных исследованиях социальное право рассматривается чаще всего как комплексная отрасль права. Г.А. Коробов, исследуя вопрос о месте социально-экономических прав в системе права в целом, приходит к выводу, что их совокупность может быть отнесена к особой возникшей во второй половине X в. отрасли права - отрасли социального права, как вторичному структурному образованию права . В.Ф. Макаров также рассматривает социальное право как отрасль, регулирующую общественные отношения в целях создания условий для реализации социально-экономических прав .
С.Д. Соловьева рассматривает социальное право как комплексную отрасль российского права, с помощью норм которой осуществляется преимущественно правовое регулирование социальной защиты людей. К предмету социального права она относит правовое регулирование занятости, охраны труда и здоровья населения, социальное обеспечение, социальное страхование и пенсионное обеспечение, правовое регулирование социальной защиты отдельных категорий граждан, правовое регулирование формирования и деятельности органов социальной защиты . Никаких предположений по поводу того, что же остается на долю права социального обеспечения, автор не высказывает.
Е.М. Андреева констатирует, что в современной научной литературе наметилось два подхода к проблеме социального права: широкий - когда к отраслям социального права относят трудовое, экологическое, предпринимательское, банковское и др., и узкий - когда социальное право понимается как право социальной защиты и его предмет располагается достаточно близко к отрасли права социального обеспечения с учетом возможной эволюции последней . Но в каком именно объеме, в какой интерпретации должно формироваться социальное право, автор не уточняет.
Н.В. Путило рассматривает социальное право как широкую сферу, охватывающую своим регулированием реализацию социальных прав. Она считает, что такой комплекс норм в перспективе должен охватывать более широкий круг отношений, чем трудовое право и право социального обеспечения .
Заметной работой по вопросам социального права мог бы стать курс лекций М.И. Фетюхина под названием «Социальное право». Но в нем автор не определяет понятие «социальное право». Чаще используется другое понятие - «право социальной защиты», под которым понимается «совокупность правовых норм, специально регулирующих такие положения, как укрепление правовой защиты детства, семьи, материнства, сферы занятости; проблемы социального обеспечения, миграции и бездомности, опеки и попечительства и т.д.». В учебном издании упоминается также термин - «право социальной работы». Еще большую путаницу вносит термин «врачебное (медицинское) социальное право», которое рассматривается автором как «комплексное правовое образование» .
По мнению авторов учебного пособия «Трудовое и социальное право России», социальное право «представляет собой совокупность норм, посредством которых государство проводит свою социальную политику по социальной защите населения». Авторы считают, что нормы социального права, в том числе права социального обеспечения, должны выступать в качестве правовых механизмов обеспечения гарантий социальных прав человека и гражданина . Очевидно, что в такой интерпретации невозможно отграничить одну отрасль от другой.
М.М. Федянина приводит следующее определение: «Социальное право является комплексной отраслью права, представляющей совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи и по поводу практической организации и осуществления социальной защиты населения в целях смягчения социальной напряженности в обществе» .
Н.Г. Кобец однозначно утверждает, что основополагающие положения Конституции РФ побудили юридическую науку и практику к созданию еще одной, наряду с другими, самостоятельной отрасли российского права - социального права. Он определяет социальное право как «отрасль российского права, с помощью совокупности норм которого регулируется социальная защита людей в Российской Федерации» .
М.И. Лепихов поддерживает высказываемые другими учеными предложения о целесообразности интеграции проблематики регулирования социально-правовой защиты населения в самостоятельную комплексную отрасль права - «социальное право». По его определению, социальное право - «комплексная отрасль права, представляющая совокупность (сочетание) юридических норм различных отраслей права, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи и по поводу практического (процедурно-процессуального) осуществления социальной защиты населения в Российской Федерации в целях обеспечения государством гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, благ и услуг как реализации их конституционного права на достойную жизнь (реинтеграции их в социум), а в результате - «сохранения народа» .
В последние годы появился ряд диссертационных исследований, в которых рассматриваются правовые аспекты социальной защиты. В их числе есть работы, подготовленные в рамках отрасли права социального обеспечения, где используется понятие «социальная защита», дается определение этого понятия. Как правило, в таких работах исследуются какие-либо отдельные направления социальной защиты с точки зрения их правового регулирования.
Например, С.В. Соловьева определяет социальную защиту населения «как совокупность экономических, социальных и правовых мер, осуществляемых государственными и общественными органами на различных уровнях, направленных на предотвращение обнищания населения в период структурной экономической и политической переориентации общества и обеспечение ему социально приемлемого уровня жизни» .
Другая тенденция заключается в том, что специалисты в области права социального обеспечения не акцентируют своего внимания на понятии социальной защиты. Одним из примеров этого является монография Е.Е. Мачульской «Право социального обеспечения. Перспективы развития». Автор использует понятия «государственная система защиты населения от социального риска», «защита населения от социального риска», говорит о необходимости «защиты человека, подвергшегося воздействию социального риска», об «объективной необходимости в материальной защите населения от социального риска», однако конституционный термин «социальная защита» в указанных случаях не применяет. И это несмотря на то, что, по мнению самого автора, «понятие социального риска служит отправной точкой для определения круга субъектов правоотношений по социальному обеспечению, прежде всего, физических лиц, попадающих в зону риска и нуждающихся в социальной защите со стороны государства» .
Практически на таких же позициях стоит М.В. Лушникова. Она прямо говорит о необходимости сохранения прежнего наименования отрасли «право социального обеспечения» как «устоявшегося понятия, интегрирующего все формы социального обеспечения» . В то же время автор нередко использует в работе термин «социальная защита».
М.О. Буянова считает, что основные вопросы социальной защиты российских граждан относятся к праву социального обеспечения, все институты которого направлены на защиту различных слоев населения от социальных рисков .
Третья тенденция свидетельствует о том, что в рамках науки права социального обеспечения также высказываются мнения в отношении отрасли социального права.
М.Ю. Федорова, например, подчеркивает самостоятельность отрасли права социального обеспечения, но при этом говорит о том, что в современных условиях термин «социальное обеспечение» постепенно заменяется более широким по содержанию термином «социальная защита населения». Рассматривая вопрос о возможности использования для характеристики социально-страховых отношений цивилистической конструкции обязательства, автор высказывает убеждение, что «по своей глубине и универсальности она, несомненно, может претендовать на роль ведущего научного направления в праве социального обеспечения и в социальном праве» .
В.С. Аракчеев категорически утверждает, что при всей важности социальной защиты она не может рассматриваться в качестве самостоятельной отрасли законодательства, а тем более самостоятельной отрасли права, и прийти на смену праву социального обеспечения .
М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова уточняют, что определенная консолидация правовых норм, регулирующих разнохарактерные отношения в сфере социального обеспечения, заметна уже сейчас, однако пройдет еще много времени, прежде чем совокупность этих норм трансформируется в систему права качественно нового, более высокого уровня развития и охватит целостным правовым регулированием все отношения в сфере социального обеспечения. Только тогда, по мнению ученых, можно будет обосновывать образование такой комплексной отрасли в общей системе права, как социальное право .
Однозначность позиции ученых и специалистов в области права социального обеспечения свидетельствует не о желании во что бы то ни стало сохранить самостоятельность «своей» отрасли, а прежде всего о том, что на современном этапе развития российской правовой науки нет достаточных оснований для кардинального изменения системы отраслей права в части, касающейся правового регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением социальной защиты.
В связи с формированием всеобъемлющей системы социальной защиты идет усложнение системы социального обеспечения и, соответственно, права социального обеспечения. Появляются новые особенности правового регулирования в этой сфере: расширяется круг субъектов, изменяется характер правоотношений, появляются новые социальные риски, идет становление различных уровней правового регулирования и т.д. Самое главное - происходит всестороннее интенсивное развитие социального страхования. На этот процесс уже обратили внимание ученые. Э.Г. Тучкова с уверенностью констатирует, что «российское право социального обеспечения как самостоятельная отрасль в общей системе права переживает на современном этапе свое второе рождение. Качественно новое содержание норм данной отрасли обусловлено возрождением страховых начал в социальном обеспечении» .
Можно сказать, что отрасль как бы «находит себя» в новом качестве. Превалировавшее ранее государственное начало в условиях изменения экономических устоев общества уступает место общественной составляющей, отражающей заботу общества о своих членах в условиях становления рыночной экономики и гражданского общества. Это, прежде всего, стимулирует поступательное развитие социального страхования. Социальное обеспечение (в узком смысле слова) сохраняется, но в большей степени, чем ранее, проявляются его негосударственные формы (например, на муниципальном и локальном уровнях правового регулирования). В целом происходит более четкая дифференциация между социальным страхованием и социальным обеспечением в зависимости от того, на какой основе (страховой или нестраховой) граждане осуществляют реализацию своих прав на получение материальных благ. Признаки данного процесса проявляются не только в законодательстве, но и в теоретических основах права социального обеспечения. Это свидетельствует о способности отрасли к дальнейшему развитию и является еще одним аргументом в пользу сохранения ее самостоятельности.
Всеобщая декларация прав человека в ст. 25 закрепляет достаточно абстрактное право на определенные параметры жизненного уровня, которое наполняется содержанием на уровне многочисленных конвенций, пактов и деклараций. Конвенция МОТ № 26 «О создании процедуры установления минимальной заработной платы» и ст. 10 Декларации социального прогресса и развития оперируют категорией «удовлетворительный уровень жизни», для достижения которого необходим высокий минимальный уровень заработной платы.
По мнению Комитета независимых экспертов Европейской социальной хартии, наряду с гарантиями в области материального обеспечения, все большую значимость приобретают специальные службы, оказывающие консультативную и индивидуальную помощь, и тем самым не только способствуют росту благосостояния и развития людей, но и содействуют их приспособлению к социальным условиям . Статья 3 приложения к Дополнительному протоколу Европейской социальной хартии, подчеркивая важность услуг и условий социального и социально-культурного характера, предусматривает в рамках права на социальное обслуживание широкий перечень объектов: это и социальная помощь в целом, и обустройство спортивных площадок, и организация детских лагерей отдыха, библиотек, и многое другое.
Право граждан на доступность необходимых благ и услуг предполагает, что в условиях техногенного общества, когда значительно возрастает зависимость человека от системы этих благ и услуг, необходимо не только участие государства в создании, расширении и совершенствовании этой системы, но и вмешательство в процесс получения, пользования теми или иными достижениями цивилизации. Пункты 3 и 6 Декларации об использовании научно-технического прогресса в интересах мира и на благо человечества призывают: «Все государства должны принимать меры, направленные на то, чтобы достижения науки и техники служили целям удовлетворения материальных и духовных потребностей всех слоев населения». В подобном духе выдержана и ст. 17 Декларации социального прогресса и развития.
Та важность, которой обладают права граждан в сфере услуг, не только услуг со стороны социальных служб, но и со стороны многих других организаций, побуждает к позитивному восприятию пока еще немногочисленных (на страницах отечественной литературы) попыток создания концепции права на обслуживание, а также права на социальное обслуживание, отличного от права на социальное обеспечение.
У истоков права на обслуживание в советском правоведении стоял А.Ю. Кабалкин , в трудах которого право на обслуживание выглядит как единая система, включающая в себя две взаимосвязанные подсистемы:
1) право на социальное обслуживание, выражающееся в реализации права на охрану здоровья, права на образование, права на пользование достижениями культуры и права на разнообразные услуги для социально незащищенных граждан;
2) право на социально необходимые услуги: юридические услуги, страховые услуги, услуги в сфере торговли (в том числе кредиты, льготы, преимущественные права для отдельных категорий лиц), общественное питание, служба быта, жилье, транспорт и связь.
При этом и во второй категории услуг социальная составляющая была верно определена: это и доступность разнообразных услуг, и снижение цен на важнейшие товары, и меры по содействию реализации прав (например, для детей, проживающих в селах, бесплатный проезд к школе). К сожалению, в условиях рыночной экономики социальный характер ряда указанных услуг (службы быта, связь) был утрачен.
М.И. Байтин также акцентировал внимание на важности прав в области социально-бытовых и культурно-бытовых услуг, имея в виду товары, бытовое обслуживание, удовлетворение духовных запросов граждан . В настоящее время право на обслуживание рассматривается как удовлетворение материальных, социально-культурных, коммунально-бытовых потребностей людей через гарантированную государством специализированную сферу обслуживания . Его реализация сопряжена с правом граждан требовать от государства оказания услуг и содействия, необходимых для нормальной жизнедеятельности, а закрепление этого права как элемента правового статуса личности означает ответственность государства за состояние сферы обслуживания, удовлетворение элементарных потребностей людей в услугах.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
