На этапе реформирования государственной службы в 2006-2007 годах было запланировано в полном объеме реализовать приоритетные направления реформы государственной службы Российской Федерации, определенные в Указе Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336, продолжить работу по формированию целостной системы государственной службы, решить комплекс задач, связанных с нормативным правовым оформлением и совершенствованием механизмов функционирования видов государственной службы, оптимизацией кадрового состава государственных служащих, формированием системы управления государственной службой. Эти меры предусмотрены в Указе Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437 "О продлении срока реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" на 2006-2007 годы".
В законодательной сфере необходимо принятие федеральных законов, предусмотренных Федеральной программой: о правоохранительной службе, о военной службе, о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу и их семей.
До сих пор не урегулированы на федеральном уровне вопросы о соотношении федеральных должностей и должностей субъектов Российской Федерации, о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов, не установлены в полном объеме обобщенные показатели эффективности и результативности государственных служащих.
Кроме того, отсутствуют постановления Правительства Российской Федерации, касающиеся получения федеральными государственными служащими субсидии на приобретение жилья; порядка и условий размещения заказов на профессиональную подготовку; повышение квалификации и стажировку федеральных государственных служащих, о порядке исчисления стажа государственной гражданской службы и зачета в него иных периодов замещения должностей; об обеспечении транспортного обслуживания или компенсации за использование личного транспорта федерального гражданского служащего в связи с исполнением должностных обязанностей.
К проблемам реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации можно отнести следующие.
1. Одной из ключевых проблем, замедляющих темпы реализации Федеральной программы, при применении законодательства о государственной службе ряд экспертов видят в медленных темпах принятия и реализации подзаконных нормативных правовых актов.
Важнейший аспект этой проблемы - определение оптимального соотношения уровней нормативного правового регулирования – законодательного, подзаконного, ведомственного.
Анализ норм Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ позволяет сделать вывод об усилении роли правового регулирования в сфере государственной службы иными нормативными правовыми актами. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ содержит более 80 отсылок к вопросам, которые должны регулироваться нормативными правовыми актами федерального уровня, более 20 отсылок к указам Президента Российской Федерации. По сравнению с действовавшим ранее Федеральным законом от 31 июля № 119-ФЗ в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" тенденция правового регулирования государственной службы указами Президента Российской Федерации и ведомственными нормативными правовыми актами возрастает. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ содержит более 20 отсылок к вопросам, которые должны быть урегулированы нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти. К таким вопросам относятся в частности вопросы о служебном распорядке в государственном органе; об утверждении положения о подразделении государственного органа по вопросам государственной службы и кадров; о порядке выплаты премии гражданским служащим за выполнение особо важных и сложных заданий; о формировании аттестационной, конкурсной комиссии и комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов и другие важные вопросы. Подробный перечень нормативных правовых актов с указанием их краткого содержания приведен в Приложении. Среди нормативных правовых актов, требующих скорейшего принятия, выделим такие как: федеральные законы – о военной службе, о правоохранительной службе, о медицинском страховании, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу и их семей, указы Президента Российской Федерации - о соотношении федеральных должностей и должностей субъектов Российской Федерации, о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов, об обобщенных показателях эффективности и результативности государственных гражданских служащих.
Одним из типичных примером недостатков, вызванных медленными темпами реализации норм Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", является затягивание сроков принятия Указа Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 года № 159 "О примерной форме служебного контракта". Указ обязывал утвердить в трехмесячный срок должностные регламенты государственных гражданских служащих Российской Федерации, замещающих должности государственной гражданской службы Российской Федерации в соответствующем государственном органе (аппарате государственного органа). Указ вступил в силу с 1 февраля 2005 года. Методические же рекомендации по разработке должностных регламентов для государственных гражданских служащих федерального уровня были изданы Министерством здравоохранения и социального развития только в августе 2005 года, когда отведенный для их утверждения трехмесячных срок уже истек. Поскольку никаких рекомендаций для разработки этих новых регламентов не было, федеральные органы власти фактически трансформировали существующие должностные инструкции в должностные регламенты.
Федеральные органы исполнительной власти должны были подготовить в 2005 – 2006 годах значительную часть нормативных правовых актов. Так в плане Министерства здравоохранения и социального развития на 2005 год была намечена разработка крупного блока предложений в сфере государственной службы. В этот блок входили: разработка нормативной правовой основы по обязательному страхованию государственных служащих Российской Федерации; по медицинскому обеспечению государственных служащих (включая военную и правоохранительную службу); по вопросам пенсионного обеспечения государственных служащих, прибывших на постоянное место жительства в Российскую Федерацию. Были запланированы подготовка предложений по регламентации соблюдения требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе; научно-правовое обеспечение подготовки соотношения должностей государственной гражданской службы с другими видами государственной службы; научно-правовое обеспечение совершенствования организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации и многие другие вопросы.
В настоящее время Минздравсоцразвития России проводит согласование проекта постановления Правительства Российской Федерации «О порядке и условиях получения федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилой площади», проекта постановления Правительства Российской Федерации «О порядке прохождения диспансеризации, перечне заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу или ее прохождении", а также нормативных правовых актов о санаторно-курортном обслуживании федеральных государственных гражданских служащих и других.
Анализ результатов работы государственного заказчика Федеральной программы по выполнению ее мероприятий показывает, что практически все мероприятия, включенные в план Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, находятся только в стадии разработки. Отсутствие подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ и Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" не позволяет обеспечить реализацию положений данного закона в полном объеме, что в значительной степени препятствует достижению целей реформы государственной службы, а в ряде случаев приводит и к негативным результатам.
Назовем наиболее важные указы Президента Российской Федерации, изданные к настоящему времени. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы", Указ Президента Российской Федерации Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащим Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим", Указ Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 года № 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации", Указ Президента РФ от 03.03.2007 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов".
Возросший объем подзаконного нормативного правого регулирования отдельные авторы оценивают в целом положительно, ссылаясь на зарубежную практику и отечественный опыт . Другие авторы такое явление как возрастающее значение указного права оценивают негативно52 . Упрощенная процедура принятия подзаконных нормативных правовых актов может повлечь за собой рост интенсивности регулирования государственно-служебных отношений, что в свою очередь приведет по мнению ряда экспертов к подрыву стабильности законодательства в базовых сферах государственной гражданской службы .
Ряд специалистов считает, что некоторые положения Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, регулирующие такие фундаментальные вопросы как порядок и условия прохождения конкурса и проведения аттестации, общие вопросы ведения реестра кадрового резерва, предоставления отпусков, статус и компетенцию федерального органа по управлению государственной гражданской службой вполне могли бы быть нормами прямого действия. К этой же группе вопросов можно отнести порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий, общие требовании к денежному содержанию федеральных государственных гражданских служащих. Возрастание регулирования принципиальных служебных отношений иными нормативными правовыми актами может породить такие негативные последствия как трудности в определении формы и субъекта издания нормативного правового акта, искажение смысла и содержания норм Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ. Так, например, в Положении об отборе, оформлении и направлении сотрудников на работу в представительства Российской Федерации по торгово-экономическим вопросам в иностранных государствах устанавливается иной предельный возраст служащих загранпредставительств, чем в законодательстве о государственной службе. В соответствии с п. 2.11. Положения предельный возраст работников, направляемых в загранпредставительства на государственные должности, как правило, должен ограничиваться предпенсионным возрастом - 58 лет . В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ установлен предельный возраст 65 лет и не содержится оговорок о возможности его изменения.
2. Одна из приоритетных задач Федеральной программы заключалась в преодолении разрыва в оплате труда государственных служащих и специалистов в негосударственном секторе экономики, что позволило бы привлечь квалифицированные кадры на государственную службу. Важным аспектом данной проблемы было решение задачи изменения структуры оплаты труда государственных гражданских служащих.
Хотя эта проблема в Федеральной программе и считалась центральной, но на практике был сделан выбор в пользу "точечного", а не комплексного ее решения. Указом Президента Российской от 25 июля 2006 года № 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" предусмотрено "асимметричное" повышение ежемесячных денежных выплат. В результате повышение реального денежного содержания коснулось в основном федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности категории руководители, и лишь незначительно затронуло другие группы служащих.
3. Анализируя содержание норм Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ нельзя не отметить наличие противоречий в его положениях о поступлении и прохождении государственной гражданской службы. С одной стороны, закон содержит все необходимые эффективные процедуры конкурсного поступления на государственную гражданскую службу, возможность замещения вышестоящих должностей государственной службы по конкурсу, право на должностной рост в соответствии с профессиональными способностями и деловыми качествами, право на присвоение квалификационного разряда по инициативе государственного служащего, объективность оценки деловых качеств в соответствии с принципами и критериями профессионализма и компетентности на основе аттестационных процедур.
С другой стороны, реализовать многие положения о прохождении государственной гражданской службы затруднительно, поскольку важнейшие вопросы кадровых назначений находятся в пределах усмотрения руководителя государственного органа. В частности, без конкурса предлагается проводить назначения:
на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";
на должности, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;
при заключении срочного служебного контракта.
Государственные служащие, включенные в резерв на замещение государственных должностей государственной службы, могут быть назначены на эти должности без участия в конкурсе. При замещении вакантной государственной должности государственной службы и наличии при этом резерва государственных и муниципальных служащих на замещаемую должность проведение конкурса не обязательно.. При проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы при прочих равных условиях с другими претендентами кандидатуры из числа резерва обладают преимущественным правом при решении вопроса о назначении на данную должность.
В связи с изложенным представляется целесообразным решение вопроса о четком соотношении и дифференциации категорий "резерв" и "конкурс". Более того, решение этой задачи, по мнению ряда экспертов56, следует выводить на уровень нормы закона, определяющей обязательность конкурса во всех случаях замещения вакантной государственной должности государственной службы.
Обратимся к некоторым примерам из зарубежного опыта. Как показывает мировая практика, наилучшим способом обеспечения гарантий профессионального подбора на государственную службу является организация конкурсных экзаменов на основе их прозрачности. В этой связи заслуживает поддержки предложение ряда экспертов о разработке проекта федерального закона о конкурсном отборе государственных служащих, который установил бы правовые гарантии создания системы открытых конкурсных механизмов, что создало бы правовые гарантии реализации конституционного принципа равного доступа граждан на государственную службу.
В США сложилась эффективная система конкурсного отбора государственных служащих, зародившаяся еще в 1883 году. В настоящее время большая часть федеральных государственных гражданских служащих поступают на государственную службу на основе открытого конкурса.
Высокая эффективность государственного аппарата Японии достигнута в том числе за счет создания элитарной государственной службы. Это стало возможным благодаря организации конкурсных экзаменов при замещении государственных должностей на основе их полной открытости. А для того чтобы гарантировать и поддерживать высокий уровень эффективности своих работников, государственные органы предоставляют такие зарплаты и пенсионные льготы, которые вполне конкурентоспособны с аналогичными выплатами в частном секторе. Следует обратить также внимание и на то, что в Японии управление государственной службой почти на всех стадиях, включая набор, продвижение, повышение, санкции и пенсии, поручено органу, не зависящему от правительства - Национальному управлению по кадрам .
Интересен опыт конкурсных экзаменов государственных гражданских служащих в Южной Корее, где практикуются весьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которых профилирующими являются экономика, деловой менеджмент и государственная администрация. В результате такой кадровой политики в 1988 году 70% государственных служащих Южной Кореи имели университетские дипломы .
В результате реформы государственной службы конкурсная система отбора кадров действует в Казахстане. Здесь создано специальное Агентство по делам государственной службы, подчиненное Президенту страны. Согласно законодательству Казахстана о государственной службе, предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90% корпуса государственных служащих .
Хотя необходимость решения проблемы обеспечения справедливого профессионального должностного роста государственного гражданского служащего была заявлена в качестве ведущего направления реформирования государственной службы, она так и не нашла удовлетворительного решения в ходе реализации реформы. Во исполнение Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ Президент Российской Федерации 31 декабря 2005 года издал Указ № 1574 о реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, который включает наименования должностей федеральной государственной гражданской службы. Должности подразделены на категории и на группы. Внутри групп предусмотрены для некоторых должностей федеральной государственной гражданской службы градация на разряды. Некоторые эксперты в дроблении должностей государственной гражданской службы усматривают возрождение в новых исторических условиях старой негативной традиции Табели о рангах. Вероятно разработчики закона предполагали, что такое дробление позволит более четко установить квалификационные требования к служебной деятельности и должностным обязанностям государственных служащих, замещающих должность каждой из введенных категорий, позволить более четко распределить функциональные обязанности. Однако ни данное положение, ни Положение о квалификационных требованиях, утвержденные Указом Президента Российской Федерации , не закрепляет общих требований к порядку учреждения федеральных государственных гражданских должностей и их различий по содержанию и объему компетенции, что вызвало серьезные трудности при учреждении должностей в федеральных органах власти. С другой стороны, сами государственные гражданские служащие оказываются замкнутыми в клетках групп должностей, препятствующих должностному росту. Так, даже при самом благоприятном стечении обстоятельств государственному служащему, замещающему должность старшей группы, для перехода в главную группу должностей потребуется в среднем не менее 15 лет.
4. Проблемы дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих. Анализ регулирования порядка наступления дисциплинарной ответственности государственных служащих позволяет констатировать, что решение этого вопроса во многом остается на усмотрении руководителя. Руководитель может, но не должен применять меры дисциплинарного взыскания к недобросовестному или некачественно работающему гражданскому служащему. Руководитель не несет ответственности за свое бездействие, либо непринятие мер по отношению к гражданскому служащему, недобросовестно выполняющему свои обязанности.
На усмотрении руководителя остается и решение вопросов предотвращения и урегулирования конфликтов интересов. Руководитель может по своему субъективному усмотрению счесть конфликт незначительным и позволить государственному служащему исполнять служебные обязанности в состоянии конфликта интересов. Может наказать, а может и не наказывать за умышленные действия в ситуации конфликта интересов, их систематическое возникновение. Руководитель не несет реальной ответственности за попустительство гражданскому служащему, находящемуся в состоянии конфликта интересов.
Для реального противодействия коррупции введение института конфликта интересов потребует применения в законодательстве более жестких формулировок: о необходимости безусловного устранения конфликтов интересов; запрета на исполнение служебных обязанностей в ситуации конфликта интересов; о предоставления ежегодно и по мере необходимости декларации о конфликте интересов .
5. О порядке защиты прав государственных гражданских служащих. В настоящее время отсутствуют нормативные правовые акты, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, регулирующие порядок защиты государственным служащим своих прав.
Рассмотрение дел, связанных с оспариванием отказа в приеме на гражданскую государственную службу, производится в судах общей юрисдикции по правилам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установленным для обжалования в суд действий и решений органов публичной власти. В то же время в силу статьи 70 Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» к этим спорам по аналогии должны применяться и правила, установленные Трудовым кодексом Российской Федерации для рассмотрения индивидуальных трудовых споров .
В соответствии с пунктом 2 части 15 статьи 70 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ непосредственно в судах рассматриваются служебные споры о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу. В то же время согласно части 17 статьи 70 указанного закона федеральными законами должны быть установлены: сроки обращения в суд за рассмотрением служебного спора и порядок освобождения гражданских служащих от судебных расходов, порядок вынесения решений по служебным спорам, связанным с освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы, переводом на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, порядок удовлетворения денежных требований гражданских служащих, исполнения решений о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы и ограничения обратного взыскания сумм, выплаченных по решению органов по рассмотрению служебных споров.
6. В условиях реформирования государственной службы особую актуальность приобретает проблема модернизации системы управления государственной гражданской службой. В Федеральной программе отдельной строкой выделено формирование системы управления государственной службой. В Федеральном законе от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ и в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ содержаться общие нормы о том, что система органов управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Однако в них не определены ни статус, ни компетенция, ни порядок и сроки создания этих органов. Не конкретизированными остаются и принципы взаимодействия между органами по управлению государственной службой федерального и регионального уровней.
Анализ действующего законодательства и сложившейся практики управления государственной службой показывает, что с момента принятия Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ в России появилась определенная система управления государственной службой. В то же время, эта система не стала целостной, главное, эффективной, действенной .
Специалисты выделяют следующие причины, затрудняющие процесс создания системы управления государственной службой:
недооценка важности формирования системы управления государственной службой на этапе ее становления;
смешение и дублирование функций органов управления государственной службой и кадровых служб государственных органов;
отсутствие разработанного механизма управления государственной службой;
слабость контроля над государственной службой и органами управления государственной службой, в том числе как со стороны государственных органов и должностных лиц, так и, особенно, структур гражданского общества;
недостаточное финансирование системы управления государственной службой.
Отсутствие полноценной системы управления государственной службой по мнению ряда специалистов порождает такие негативные последствия с российской системе государственной гражданской службы как недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы, невысокая результативность деятельности государственного аппарата, его громоздкость, неповоротливость, непрозрачность работы, склонность к административному давлению и коррупции.
Проблемы формирования целостной системы управления государственной гражданской службой связаны не только с отсутствием необходимого детально разработанного нормативного правового регулирования, но и с неразработанностью теоретических положений о введении данного института в структуру государственного управления.
В настоящее время существует несколько точек зрения относительно того, каким должна быть система управления государственной службой. Сторонники "ультралиберального" подхода, представители которого говорят о максимальном "уходе" государства из общества, считают, что в таком органе нет необходимости . Они считаю, что вопросы управления государственной службой целесообразно решать руководителям государственных органов и их кадровым службам, ссылаясь в частности на канадский опыт, где нет органа управления государственной службой, но, тем не менее, государственная служба там организована и функционирует эффективно.
Согласно другому подходу такой орган необходимо было создать на этапе начала реформирования государственной службы России, то есть в 2001 году, когда была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Сторонники этого подхода выступают за наделение подобного органа не только координационно-методическими и информационно-аналитическими функциями, но и властными полномочиями. Все вопросы кадровой политики на государственной гражданской службе: подбор и ротация кадров, формирование и использование кадрового резерва, профессиональная подготовка и повышение квалификации кадров, проведение конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов, различных организационно-штатных мероприятий в аппаратах государственных органов, поощрение и наказание служащих – должны решаться под единым руководством органа управления государственной службой .
Существует и "центристская" точка зрения на методы решения данной проблемы. Согласно этому подходу – наличие такого органа обязательно, но создавать его необходимо уже с учетом опыта, накопленного в результате проведения реформы. По их мнению, этот орган должен стать главным субъектом управления государственной службой, центром дальнейшего ее реформирования, сосредоточив в своих руках нормативное правовое, координационное, контрольное, научно-исследовательское, методическое и финансовое обеспечение деятельности государственного аппарата.
В обоснование своих доводов сторонники создания единой системы управления государственной службой приводят позитивные результаты существования и деятельности таких служб во многих странах.
Так в США в 1978 году была проведена реформа гражданской службы, в ходе которой была реформирована и система управления гражданской службой . Были созданы Бюро управления персоналом и Совет по защите системы заслуг, а также Федеральный совет по руководству трудовыми отношениями и Комиссия по равным возможностям занятости. В компетенцию Бюро входит назначение служащих на должности и их продвижение по службе, оценка результатов их труда, повышение квалификации, поощрение и наказание, выработка рекомендаций по совершенствованию кадровой работы. Совет по защите системы заслуг имеет полномочия по обеспечению соблюдения законов гражданской службы в области найма, увольнения и прохождения службы в соответствии с принципами системы заслуг. Совет обеспечивает защиту служащих от злоупотреблений и неоправданных кадровых действий руководителей, заслушивает и принимает решения по жалобам служащих и при необходимости дает указания о корректирующих и дисциплинарных действиях в отношении служащего или учреждения.
В ФРГ общее руководство государственной службой осуществляет Федеральный комитет по кадрам, который проводит независимую деятельность в рамках действующих законов и несет за нее полную ответственность. В рамках компетенции Комитета его решения обязательны для всех инстанций.
В Республике Казахстан создано Агентство по делам государственной службы, которое, по мнению специалистов , стало действенным инструментом реализации кадровой политики государства. На основе самого современного зарубежного опыта здесь создана и функционирует республиканская информационная система управления кадрами и государственной службой (РИСУК) - инструмент проведения процедур конкурсного отбора и аттестации, кадрового менеджмента, мониторинга и определения текущего состояния государственной службы.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
