Нуждаются в серьёзной разработке методологические аспекты администрирования налоговых поступлений в бюджетную систему страны на региональном уровне. Решение важнейшей государственной задачи по обеспечению роста налоговых поступлений и повышению уровня собираемости налоговых платежей требует разработки нового научно-методологического подхода к количественной оценке налогового потенциала региона. Это объясняется тем, что:
во-первых, выбор показателя, отражающего потенциальную способность региона генерировать бюджетные доходы, осложняется отсутствием достоверной статистической базы: данные часто оказываются неточными или отсутствуют вообще;
во-вторых, весьма некорректным представляется подход к оценке налогового потенциала с помощью показателя фактически собранных в регионе платежей в бюджет, при котором на практике образуется разрыв между количеством фактически собранных в регионе налогов и потенциальной способностью региона генерировать бюджетные доходы. В частности, регионы, обладающие равными налоговыми потенциалами, могут собирать разное количество платежей из-за разных налоговых ставок или вследствие различной результативности работы налоговых органов. К тому же на объем бюджетных поступлений за счет собственных источников оказывает влияние уровень налоговой дисциплины среди налогоплательщиков: в одном регионе преобладают законопослушные налогоплательщики, а в другом - стараются скрыть свои доходы.
Налоговый потенциал характеризуется экономической структурой региона, наличием налогооблагаемых объектов, формирующих налоговые базы. Так, база налога на прибыль организаций - это сумма налогооблагаемой прибыли, полученной всеми зарегистрированными в регионе организациями. Другие примеры налоговых баз - доходы физических лиц (образующие налоговую базу налога на доходы физических лиц), стоимость, добавленная в процессе производства (налог на добавленную стоимость), стоимость налогооблагаемого имущества (налог на имущество) и т.д. Очевидно, что налоговый потенциал пропорционален совокупной налоговой базе региона.
В настоящее время в Российской Федерации в качестве меры налогового потенциала регионов используется показатель платежей, фактически собранных в базовом 1991 году, с корректировкой на последующие изменения в законодательстве. Использование данных за базовый год минимизирует влияние временного фактора, поскольку платежи, собранные в регионе в текущем периоде, не оказывают определяющего влияния на получаемые регионами трансферты. Однако метод пересчета показателей базового года не исключает возможности субъективного подхода, в результате чего система расчета межбюджетных трансфертов оказывается не вполне "прозрачной". Использование данных по базовому году также не способствует стимулированию регионов, проявляющих недостаточную финансовую активность.
Наиболее очевидный источник доходов регионального бюджета - доходы проживающих в этом регионе налогоплательщиков - напрямую связан с одним из показателей относительного уровня налогового потенциала региона - среднедушевыми доходами населения региона. Его основное преимущество - простота определения и доступность данных о среднедушевых доходах населения по субъектам Российской Федерации, ежегодно публикуемых Роскомстатом. При этом следует отметить, что простота показателя среднедушевых доходов является и его главным недостатком. В современной России, где "теневая" экономика имеет разный удельный вес в экономике отдельных регионов, статистика среднедушевых доходов далеко не всегда отражает истинное положение дел, поэтому данный показатель неадекватно отражает способность регионов генерировать бюджетные доходы. Например, не учитывается возможность региональных властей облагать налогом экономические ресурсы, принадлежащие нерезидентам, и т.п.
Более полно налоговый потенциал регионов отражает валовой региональный продукт (ВРП), определяемый как суммарная стоимость товаров, работ и услуг, произведенных с использованием экономических ресурсов региона (земли, труда и капитала) за данный период времени, и включающий все доходы, генерируемые внутри региона, независимо от места проживания работников или регистрации предприятий.
На практике в показателе ВРП значительную долю занимают доходы физических лиц - жителей соответствующего региона, поскольку большинство жителей региона работают в том же регионе, в котором и живут. ВРП включает и доходы нерезидентов, которые подлежат налогообложению в данном регионе. Кроме того, в отличие от показателя среднедушевого дохода, ВРП отражает также суммы, потраченные туристами на гостиничные услуги и на различные покупки товаров (на территории данного региона).
Недостатки ВРП в качестве меры налогового потенциала связаны с особенностями структуры российских налогов. В частности, в настоящее время налог на прибыль организаций в части региональной ставки уплачивается по месту их регистрации, а не по месту осуществления хозяйственной деятельности. В связи с этим между налоговым потенциалом и ВРП возникает расхождение. В других странах доходы предприятий разверстываются по всем регионам, в которых они осуществляют свою хозяйственную деятельность, посредством формул, учитывающих местонахождение производственных мощностей, трудовые ресурсы, территориальную структуру продаж.
Попытка преодолеть несоответствие между реальными налогооблагаемыми ресурсами и ВРП привела к необходимости обоснования показателя совокупных налогооблагаемых ресурсов региона. Показатель совокупных налогооблагаемых ресурсов (СНР), связанный с валовым региональным продуктом (ВРП), был предложен как альтернатива ВРП, поскольку последний не учитывает влияния некоторых федеральных налогов и трансфертов из федерального бюджета на налоговый потенциал регионов (федеральное правительство США использует СНР в качестве меры фискального потенциала с 1987 года). Для определения СНР необходимо выполнить ряд преобразований. Во-первых, из ВРП необходимо вычесть некоторые федеральные налоги, так как эти налоги не являются источником доходов для региональных и местных бюджетов. Во-вторых, показатель ВРП должен быть увеличен на сумму прямых трансфертов из федерального бюджета предприятиям и физическим лицам, включая выплаты из федерального пенсионного фонда и выплаты пособий по безработице.
В случае возможного использования показателя СНР в России необходимы некоторые преобразования для устранения расхождений между ВРП и совокупным объемом налогооблагаемых ресурсов, связанных со структурой налога на прибыль организаций. Первая группа преобразований связана с учетом поправки на косвенные федеральные налоги на предприятия и федеральные трансферты (субсидии) предприятиям и населению, поскольку косвенные налоги уменьшают способность регионов генерировать бюджетные платежи, а субсидии юридическим и физическим лицам, наоборот, увеличивают налоговый потенциал регионов. Размер подобных поправок может быть весьма значительным, поскольку главными компонентами федеральных косвенных налогов являются отчисления в систему социального страхования и в пенсионные фонды. Вторая группа преобразований связана с учетом особенностей структуры налога на прибыль организаций (НП). В Российской Федерации НП в части региональной ставки взимается не по месту осуществления предприятием хозяйственной деятельности, а по месту его регистрации. В связи с этим возникает разрыв между налогооблагаемыми ресурсами региона и ВРП, поскольку ВРП учитывает всю полученную в регионе прибыль независимо от места регистрации предприятия. Таким образом, из полученного выше промежуточного результата необходимо вычесть прибыль предприятий, расположенных на территории региона, но зарегистрированных в других регионах, и учесть прибыль, полученную предприятиями, расположенными вне региона, но зарегистрированными в данном регионе.
Показатель СНР более точно отражает фактический объем налоговых ресурсов региона, чем ВРП, однако для расчета этого показателя, так же, как и для ВРП, необходима достаточно большая база данных, что сдерживает его применение.
Проведенный обзор концептуальных и методологических подходов к определению налогового потенциала регионов создает предпосылки для синтеза их наиболее рациональных элементов, определения функциональных зависимостей между выбранными макроэкономическими показателями и состоянием налоговой базы и выработки на этой основе соответствующих алгоритмов для объективной оценки налогового потенциала в отраслях экономики и регионах страны.
Анализ существующих подходов к определению системы исполнения бюджета по налоговым доходам позволяет сделать вывод об отсутствии единой позиции по поводу состава участников этого этапа бюджетного процесса, выполняемых ими процедур, порядка взаимодействия между ними. Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ определяет лишь те процедуры исполнения бюджета по доходам, которые выполняет Федеральное казначейство: перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета. В результате финансовые органы, на которые Бюджетным кодексом РФ возложены полномочия по организации исполнения бюджета, фактически отстранены от выполнения этих функций, когда речь идет о доходах бюджета. Налоговые органы как администраторы доходов осуществляют контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью перечисления налогов, которые, будучи зачисленными на счет бюджета, меняют собственника и становятся доходами, управление которыми со стороны финансовых органов связано лишь со своевременностью их использования в соответствии с законом о бюджете.
В связи с переводом бюджетов всех уровней на исполнение через органы Федерального казначейства отстраненность финансовых органов региона и муниципальных образований стала еще более очевидной. Она выражается, в частности, в запаздывании информационных потоков о величине доходов, зачисленных на счета бюджета, в дублировании информационных потоков, в несовершенной последовательности и составе бюджетных процедур, в недостаточной точности данных, в их обобщенном представлении, в результате чего полномочие финансовых органов фактически сводится лишь к получению информации о сумме поступивших доходов.
Для устранения названных недостатков целесообразно рассматривать систему исполнения бюджета по налоговым доходам в узком и широком смысле. В узком смысле она может включать только участников бюджетного процесса, установленных Бюджетным кодексом РФ, а, рассматриваемая в широком смысле, должна быть дополнена за счет включения в нее налогоплательщика и коммерческого банка, осуществляющих начисление налогов и их перечисление на счета бюджета. Все эти меры направлены на повышение активной роли финансовых органов субъектов РФ в бюджетном процессе на этапе исполнения бюджета по налоговым доходам, так как в действующей системе приоритетное положение по сравнению с другими участниками бюджетного процесса занимают органы Федерального казначейства, фактически имеющие "монопольное положение" в ходе осуществления процесса исполнения бюджета. Систему исполнения бюджета по налоговым доходам в широком смысле можно представить следующим образом (рисунок 1).
Рисунок 1 - Система исполнения регионального бюджета по налоговым доходам
Исходя из этого, систему исполнения бюджета по налоговым доходам следует определить как упорядоченную структуру бюджетных процедур, выполняемых участниками бюджетного процесса на основе законодательно закрепленных за ними полномочий, обеспечивающих непрерывность и целостность исполнения бюджета по налоговым доходам, использование определенного инструментария формирования бюджета на основе принципов достоверности, гласности, самостоятельности, полноты отражения, прозрачности, равенства бюджетных прав и разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы.
Применение принципа достоверности опирается на соблюдение законодательства юридическими и физическими лицами, являющимися налогоплательщиками. Этот принцип является наиболее важным, поскольку от его реализации зависят все последующие процедуры исполнения бюджета. Принцип прозрачности обеспечивает выполнение процесса исполнения бюджета на основе корректировки бюджетных показателей. Проявлением принципа законности является распределение поступивших платежей между уровнями бюджетной системы строго в соответствии с нормативами, закрепленными действующим законодательством. Задачи реализации принципа обоснованности сводятся к возврату платежей только на основании обоснованных причин, повлиявших на принятие данного решения. А проявлением принципа гласности является доступность информации о процессе исполнения бюджета любому заинтересованному пользователю в удобной ему форме.
Основываясь на системном подходе, исполнение бюджета по налоговым доходам можно представить как процесс взаимодействия органов власти и управления, опосредованный информационными потоками по поводу характеристик движения налоговых поступлений.
Анализ налоговых поступлений в бюджет субъекта Российской Федерации традиционно проводится в разрезе групп и подгрупп налогов, видов деятельности; оцениваются выполнение заданий по мобилизации налогов и сборов, динамика задолженности по налоговым платежам, пеням и налоговым санкциям, результативность применяемых методов налогового администрирования: принудительного взыскания задолженности и реструктуризации. Анализ задолженности ведется как в разрезе налогов и сборов, так и в разрезе задолженности, приостановленной по решению суда, задолженности не отчитывающихся должников, реструктурированной задолженности, задолженности по организациям, подавшим заявление на ликвидацию или в связи с банкротством, задолженности отсутствующих должников и пр.
На основе проведенного анализа предлагается авторский подход к классификации методик оценки исполнения бюджета по налоговым доходам по ряду группировочных признаков: по отношению к системе исполнения бюджета по налоговым доходам (внешние и внутренние); по степени охвата (общие, охватывающие разные стороны бюджетной деятельности, и частные, характеризующие отдельные направления оценки исполнения бюджета); по принципу построения (порядковые - на основе шкал, индикаторные - на основе индикаторов).
Названные группировочные признаки используются в различных методиках оценки исполнения бюджета. Наиболее широко применяемыми являются методики оценки исполнения бюджета на основе индикаторов либо шкал. И порядковые шкалы, и шкалы наименований позволяют оценить исполнение бюджета с позиции качественных признаков. Тип шкалы с течением времени может меняться. Индикаторы позволяют более глубоко оценить качественные стороны исполнения бюджета, если они увязаны с соответствующими характеристиками, тогда как количественный подход к оценке исполнения бюджета, основанный на использовании отдельных индикаторов и коэффициентов, приводит к формированию выводов, которые не имеют принципиального значения для субъектов анализа.
Применение шкал по оценке анализа исполнения бюджета будет иметь наибольшее значение с позиции оценивания вышестоящим органом власти исполнения нижестоящего бюджета. Примером такой оценки может стать количественный анализ исполнения бюджетов субъектов РФ Минфином России. При этом определяется место или позиция каждого региона по используемой шкале оценок. В данном случае необходимо сразу оговорить границы такой оценки и наименование показателей оценивания. Так, использование методики оценки эффективности бюджета региона проводится на основе расчета коэффициентов зависимости, устойчивости, автономии и др.
В работе выполнена бальная оценка эффективности исполнения бюджета Московской области на основе методики, разработанной Мамий Е.А. и включающей в себя разнообразные показатели (рисунок 2).
Рисунок 2 - Оценка эффективности исполнения бюджета Московской области
Данная методика может быть выбрана в качестве основной, так как она позволяет провести общий анализ исполнения бюджета. Но ее целесообразно дополнить такими показателями, как оценка реакции налоговых доходов на изменение ВРП и задолженности в двух ближайших состояниях. Результаты анализа представлены на рисунке 3.
Рисунок 3 - Оценка эффективности исполнения бюджета Московской области с учетом реакции налоговых доходов на изменение ВРП и задолженности
С целью повышения оперативности анализа исполнения бюджета региона по налоговым доходам предлагается использование следующего показателя, позволяющего оценить остатки на счетах как казначейства, так и финансовых органов с учетом инфляции:
Оост.р. Оост.н. (11 i/k)n (1)
где, Оост.р. - оценка остатка с учетом инфляции; Оост.н. - значение остатка в номинальном выражении; i - значение месячной инфляции; k - количество дней в месяце; n - величина оцениваемого периода.
В результате проведенного анализа на основе данных Федерального казначейства за август 2007 года было выявлено, что с учетом месячной инфляции потери бюджета только за 10 дней по управлениям Федерального казначейства в субъектах Российской Федерации составили 40 млн. руб., что равнозначно потере грантов для 40 школ. Если исходить из того, что в августе 92% остатков приходилось на долю Федерального казначейства, то потери с учетом уровня инфляции возрастут на 460 млн. руб. Результаты анализа представлены в таблице 1.
Таблица 1 - Динамика остатков на счетах Федерального казначейства в августе 2007 года
Число дней Остаток, млрд.руб. Остаток с учетом корректировки, млрд.руб. Отклонение, (+,-), млрд.руб.
1 день 97,7 97,68 -0,02
2 день 8,2 8,198 -0,002
3 день 11,2 11,198 -0,002
4 день 15,8 15,797 -0,003
5 день 7,2 7,199 -0,001
6 день 9,8 9,798 -0,002
7 день 9,1 9,098 -0,002
8 день 13,8 13,797 -0,003
9 день 12,7 12,697 -0,003
10 день 9,6 9,598 -0,002
Итого 195,1 196,06 -0,04
Анализ полученных данных свидетельствует о необходимости управления процессом исполнения бюджета, исходя из взаимосвязи его доходов и расходов и минимизации скрытых потерь, связанных с несвоевременностью поступления информационных сигналов об остатках на счете бюджета.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
