Финансовое право охватывает своим предметом область общественных отношений, которая связана с процессом формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов государственных и муниципальных образований. Механизм аккумуляции финансовых ресурсов наряду с организацией данного процесса не может обойтись без действенного и эффективного института финансового контроля.
Основы формирования нынешней системы внешнего государственного финансового контроля были заложены еще в начале 90-х годов прошлого века Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» . Он определил конкретные права представительных и исполнительных органов власти на получение фондов в соответствующие бюджеты и на расходование средств этих бюджетов, обязанности указанных органов власти по отношению друг к другу в бюджетном процессе, установил общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований.
Однако в этом Законе не был прописан механизм осуществления внешнего финансового контроля, не предусматривалась возможность образования специальных органов для выполнения такой функции.
В свете происходящих в нашей стране перемен, как административных, так и правовых, можно с определенной уверенностью утверждать, что предпосылки успешной реализации всех задач, стоящих перед государством, коренятся, прежде всего, в эффективной системе финансового контроля.
Данное обстоятельство требует четкого правового регулирования института финансового контроля. И в этой связи вопрос о финансовом контроле, несомненно, может быть темой научной дискуссии. В настоящее время многие авторы на страницах периодики часто затрагивают данную тематику. Тем не менее разнообразие финансовых правоотношений требует еще более детального изучения, с тем чтобы найти оптимальные решения задач финансового контроля.
Следует подчеркнуть, что институт государственного финансового контроля в России имеет более чем 350-летнюю историю. Государственное значение этому событию было придано Президентом РФ, который 14 февраля 2006 г. вынес распоряжение № 65-РП «О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России» .
Как уже было отмечено, многие авторы поднимают вопрос как о теоретической, так и о правовой, методологической базе государственного финансового контроля. Основные идеи заключаются в создании единой концепции, правовой базы и системы органов государственного контроля. Действительно, создание действенной системы финансового контроля - объективная необходимость для нашего государства.
Нынешнее состояние института государственного финансового контроля, когда отсутствует единое понимание самого понятия «государственный финансовый контроль», когда существует система контролирующих органов, объединенных одной целью, но тем не менее имеющих разную правовую основу и пересекающихся и порой дублирующих направления деятельности, не может удовлетворить потребности общества в эффективной реализации задач хозяйственной деятельности.
Рассматривая государственный финансовый контроль как функцию государственного управления финансовыми потоками, следует отметить, что эта функция в определенной степени осуществляется всеми органами власти, более того, носит общественный характер. Если обратиться к Федеральному закону «О Счетной палате РФ» (ст. 6), то можно найти норму, которая гласит, что при формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет, т.е. часть основного независимого контролирующего органа образуется представительным органом, формируемым непосредственно населением.
Не секрет, что снятия коллизий в законодательном обеспечении финансового контроля и восполнения дефицитных норм можно добиться, лишь приняв специальный федеральный закон «О государственном финансовом контроле», что пытаются решить как в науке финансового права, так и на законодательном уровне уже на протяжении многих лет. Более того, законодатель осознавал необходимость принятия данного закона. Так, Президент РФ в п. 5 Указа «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» в свое время дал поручение Правительству РФ разработать проект федерального закона о финансовом контроле. Однако впоследствии (Указом Президента РФ «О признании утратившим силу пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» ) данный пункт Указа был признан утратившим силу, и поручение осталось невыполненным. При этом, по мнению Т.В. Конюховой, целью законопроекта должно было явиться устранение правовой неопределенности правового регулирования и совершенствование норм в области финансового контроля .
Вместе с тем распространено мнение, что основные проблемы нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля решены Бюджетным кодексом РФ. На самом деле положения Кодекса в отношении контроля далеко не совершенны. Более того, некоторые из них запутывают и искажают существо контрольного дела. К тому же текст Кодекса излишне часто изменяется и дополняется, что приводит к появлению новых неясностей и упущений .
Необходимо отметить, что главный недостаток контрольной составляющей Бюджетного кодекса РФ в том, что документ фактически ставит знак равенства между бюджетным контролем и государственным финансовым контролем. Такой подход неверен ни с точки зрения теории, ни в рамках сложившейся отечественной практики управления финансами. Бюджетный контроль - основная, но не исчерпывающая и не исключительная сфера деятельности органов финансового контроля. Между тем в Бюджетном кодексе РФ нет содержательного определения ни государственного, ни бюджетного контроля, не сформулированы их задачи. Уже только поэтому контроль должен регламентироваться самостоятельным законодательным актом. Также следует учесть, что интересы государства в области финансов не ограничиваются лишь бюджетом, контрольная деятельность касается также налоговой, таможенной, банковской сферы.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в современных условиях необходимо урегулировать следующие вопросы:
1. О законодательном закреплении определений понятий «финансовый контроль», «надзор», «ревизии», «комплексные ревизии», «проверки» и др., должны быть определены принципы, виды и формы финансового контроля, а также системы финансового контроля.
2. Об иерархии органов финансового контроля и о принципах их взаимодействия и координации.
Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате РФ» задачами Счетной палаты являются организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности и т.д. В соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 , среди полномочий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора выделяется контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Налицо дублирование полномочий различных органов государственного финансового контроля, и в связи с этим нет гарантий, что одни и те же объекты могут подвергнуться контролю со стороны различных органов. Кроме того, правы Т.В. Зырянова и Н.И. Даниленко, которые отмечают, что несоответствия и недостатки в системе финансового контроля прослеживаются как по горизонтали (законодательных и исполнительных органов государственной власти), так и по вертикали (федеральных и региональных уровней власти) .
Затрагивая данный вопрос, нужно также отметить, что многие авторы выдвигают мнение о необходимости специального высшего органа государственного финансового контроля. Думается, практическое осуществление данного вопроса приведет к дальнейшему «разбуханию» уже существующего массива контролирующих органов.
Представляется возможным решить данную задачу путем дальнейшего укрепления правового статуса уже существующей Счетной палаты РФ, статус которой как основного независимого контрольного органа закреплен Конституцией РФ. В частности, Б.Ф. Ицкович тоже отмечает, что для роли высшего органа государственного финансового контроля наиболее предпочтительны Счетная палата РФ, Минфин России .
Естественно, при решении вопроса о наделении того или другого органа полномочиями высшего органа возникнет проблема разграничения сфер влияния. Положение, когда Счетная палата РФ находится вне структуры исполнительной власти (в отличие от Минфина России) и контролирует деятельность этой ветви власти государства, хотя и подтверждает подлинную независимость данного органа, тем не менее не может не сказаться на эффективности всей системы государственного контроля. Следовательно, следует наделить Счетную палату РФ дополнительными полномочиями по координации деятельности всех субъектов государственного финансового контроля. При этом функции и компетенция Счетной палаты РФ должны концептуально отличаться от других органов финансового контроля. Прежде всего, необходимо предоставить Счетной палате РФ высшие властно-распорядительные полномочия. Также необходимо наделить Счетную палату РФ правом непосредственной законодательной инициативы по вопросам финансового контроля (не просто подготовка и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по устранению нарушений и отклонений в бюджетном процессе, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом (ст. 9 Федерального закона «О Счетной палате РФ»)), правом рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле (законопроект был уже внесен в 2005 г.), правом обращения с иском в суды, что пока не решено в действующей нормативной базе.
Названные теоретические положения о необходимости укрепления роли Счетной палаты РФ подтверждаются и самими властными структурами. «...Очевидно, что Счетная палата Российской Федерации, как любой другой государственный орган, не может быть абсолютно независима, так как она является частью государственного механизма. Вместе с тем деятельность Счетной палаты Российской Федерации, охватывающая все отрасли государственного устройства, экономики и полный комплекс социальных вопросов, делает этот орган уникальным проявлением конституционного принципа права многонационального российского народа на участие во власти. В связи с этим крайне важно сохранить закрепленные за Счетной палатой Российской Федерации права и функции, не допустить их перераспределения в систему исполнительной власти. Помимо этого, необходимо дальнейшее развитие законодательства о государственном финансовом контроле в духе Лимской декларации руководящих принципов контроля и принципов ЕВРОСАИ...» .
3. О стандартизации контрольной деятельности органов финансового контроля. Как указывают специалисты, правовым ориентиром в отношении стандартизации государственного финансового контроля может служить Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» . По мнению Л.Н. Овсянникова, с учетом положений Федерального закона «Об аудиторской деятельности» можно заключить, что необходимость и возможность упорядочения финансового контроля путем установления его правил (стандартов) в Российской Федерации законодательно признана. Вместе с тем термин «стандарт» еще не стал полноправным применительно к финансово-контрольной практике. Его употребление предпочтительнее в сочетании с более привычным для отечественного использования понятием «правило», что и сделано в законе .
На данный момент существуют внутренние регламентирующие документы, в том числе внутренние стандарты контроля, документы по контрольному делопроизводству, нормы поведения контролеров, методики оценки работы специалистов и т.д. Но между данными документами нет системной взаимосвязи, следовательно, нет и взаимодействия в работе и ее оценке. Стандартизация на уровне отдельных органов - лишь частичное решение общего вопроса стандартизации, необходима система общих для всех контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов.
Вместе с тем надо учитывать то обстоятельство, что данный вопрос уже решен на мировом уровне: Комитетом по аудиторским стандартам Международной организации высших контрольных органов (I№TOSAI) разработаны стандарты государственного контроля, рекомендуемые к исполнению органам контроля разных стран в той мере, в какой они совместимы с национальным законодательством этих стран.
4. О механизме взаимодействия органов государственного финансового контроля и законодательной и исполнительной ветвей власти, систем федерального и регионального, а также муниципального финансового контроля. Думается, дальнейшее развитие конституционной нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не совсем приемлемо в области государственного финансового контроля. Финансовый контроль, какими бы органами он ни осуществлялся, должен строиться на принципе единства системы, иметь единую методологическую и правовую базу.
5. Об ответственности органов государственного финансового контроля, должностных лиц за нарушения законодательства в области контроля и т.д.
В заключение хотелось бы привести цитату из выступления научного руководителя Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ С.М. Шахрая на IV конференции Ассоциации контрольно-счетных органов РФ: «...В государственном финансовом контроле, как и во всех сферах общественной жизни, важную роль играет человеческий фактор...» .
Естественно, одно создание действенной нормативной базы проблемы не снимет. Нужна как эффективная система правореализации, так и повышенный уровень правосознания и правовой культуры, необходимых атрибутов эффективного юридического процесса.
Свою финансовую политику государство реализует через создаваемую им систему органов государственного финансового контроля. Образованные исполнительной властью и ей подотчетные органы государственного финансового контроля осуществляют внутренний финансовый контроль. Он, безусловно, играет важную роль в обеспечении эффективного государственного управления и проводится ими в рамках исполнительно-распорядительной деятельности.
В правовых демократических государствах с устоявшимся гражданским обществом интересы всего населения выражает законодательный (представительный) орган страны - парламент. Именно он непосредственно и через специально создаваемые им для этой цели органы призван осуществлять контроль за эффективным и целевым использованием средств государственного бюджета, распоряжением государственной собственностью и природными ресурсами. Такой контроль со стороны парламента по сложившейся практике принято называть внешним, поскольку он осуществляется как бы извне по отношению к органам исполнительной власти.
На сегодняшний день, к сожалению, в Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, которые бы напрямую указывали контрольные функции непосредственно самого Федерального Собрания - парламента России в отношении эффективного и целевого использования финансовых ресурсов страны, исполнительной власти. Такие нормы не содержатся и в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации». Статья 15 Закона, определяя полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной и финансовой политики, указывает, что Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, а также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета . Однако данный Закон не предусматривает заслушивание отчетов Правительства о ходе исполнения федерального бюджета, представление им каких-либо других отчетов о своей деятельности и о работе министерств, федеральных служб и федеральных агентств по исполнению бюджета страны.
В то же время указанный Закон содержит положение (ст. 41), согласно которому Правительство Российской Федерации в соответствии с федеральным законом должно информировать Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета . Однако такого отдельного закона, регламентирующего информирование парламента о ходе исполнения федерального бюджета, нет.
Следует отметить, что практика такого правового регулирования хода исполнения федерального бюджета в законодательстве Российской Федерации уже имела место. В частности, Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год» предписывалось «Правительству Российской Федерации представлять в Государственную Думу ежемесячно информацию о ходе исполнения федерального бюджета на 1996 г. и ежеквартально отчет о ходе исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 1996 год», консолидированного бюджета Российской Федерации на 1996 г. и бюджетов на 1996 г. государственных внебюджетных фондов» .
Актуальность проблемы реформирования системы государственного финансового контроля в России и специфика социально-экономических условий, на фоне которых эта проблема ставится, настоятельно требуют новых подходов к целому ряду вопросов.
В числе наиболее злободневных из них видится вопрос включения в сферу интересов органов государственного финансового контроля деятельности банковской системы страны.
В самом деле, мы говорим о том, что объектами государственного финансового контроля являются финансовые потоки. При этом за рамками внимания остается тот факт, что основное русло передвижения этих потоков – банковские каналы. Известно, что Федеральное казначейство размещает свои счета в кредитных организациях на основании договора (ст. 244 Бюджетного Кодекса РФ).
Кредитные учреждения опосредуют движение практически всех финансовых потоков в стране.
В число задач финансового контроля входит выявление резервов доходов государственного бюджета. Основными источниками доходов федерального бюджета являются налоговые поступления. Не секрет, что именно через кредитные учреждения (а зачастую, и при прямом их участии) наиболее активно осуществляется сокрытие средств от налогообложения. Именно в кредитно-финансовой сфере совершаются наиболее крупные нарушения налогового законодательства. Выявленные налоговые нарушения в банковском секторе составляют самую высокую долю в общем объеме выявленных налоговых нарушений по экономике - 15%.
Представляется, роль банков в экономике страны отличается рядом характерных черт, наличие которых позволяет говорить о стратегическом значении банковских институтов для всей социально-экономической жизни государства. В их числе следующие:
- банковскую систему по праву называют «кровеносной системой страны», опосредующей прохождение платежей практически всех экономических субъектов. Известно, что маленький тромб в кровеносной системе может повлечь за собой смерть человека. Задержки прохождения платежей могут полностью парализовать экономическую жизнь страны;
- банковской системе присущ высокий уровень системного риска, распространяющийся не только на саму банковскую систему, но и на всю экономику страны. В качестве иллюстрации здесь можно привести тот факт, что закрытие тех или иных промышленных предприятий на протяжении периода реформ било, прежде всего, по персоналу этих предприятий и ограниченному кругу контрагентов предприятия. Крах же нескольких банков в 1998 г. потряс всю страну, были затронуты интересы абсолютно всех субъектов экономики, включая население.
Одновременно банковский сектор по целому ряду причин является одним из наиболее криминализированных экономических сегментов. Еще в 1996 г. Комитет палаты представителей по международным отношениям Конгресса США заслушал доклад представителя ФБР Д.Муди относительно криминогенной ситуации в России. Особо в докладе было отмечено, что банковский сектор России представляет собой наиболее уязвимый и привлекательный объект для преступных группировок и коррумпированных государственных чиновников. По данным МВД РФ, свыше 800 банков (т.е. 34 их общего количества) подчиняются приказам представителей мафии. Аналогичные же цифры называют аналитики Российской Академии Наук и государственный советник Италии по борьбе с мафией П.Винья.
В силу этих обстоятельств нельзя приравнивать кредитные учреждения к другим производственным и торгово-посредническим структурам. Государство не имеет права устраняться от контроля в этой области.
Поскольку Россия является федеративным государством, традиционно многие элементы (а иногда и полностью) формирования и функционирования федеральных органов государственной власти перенимаются на уровне регионов как должное и практически как обязательное правило. В настоящее время, на наш взгляд, наметилась настораживающая тенденция непосредственного участия высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации в назначении руководителей контрольно-счетных органов.
Анализ правовой основы деятельности контрольно-счетных органов регионов, прежде всего республик, показывает, что в абсолютном большинстве из них руководитель контрольно-счетного органа назначается на должность законодательным органом по представлению его руководителя. Однако складывается и другая практика. К примеру, в соответствии с Законом Республики Башкортостан от 7 марта 2003 г. «О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан» Председатель Контрольно-счетной палаты назначается на должность Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан. При этом кандидатуру на эту должность представляет Президент Республики Башкортостан. Заместители Председателя Контрольно-счетной палаты назначаются на должность Председателем Контрольно-счетной палаты также по предложению Президента Республики Башкортостан.
В Республике Татарстан согласно Закону от 7 июня 2004 г. «О Счетной палате Республики Татарстан» Председатель Счетной палаты назначается Государственным Советом Республики Татарстан. При этом правом предложения кандидатуры Председателя Счетной палаты законодательному органу обладает только Президент Республики Татарстан.
Несколько отличается от других регионов порядок назначения Председателя Счетной палаты в Республике Мордовия, в которой сам контрольно-счетный орган образован только в 2006 г. В соответствии с Законом от 4 июня 2003 г. «О Счетной палате Республики Мордовия» Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственным Собранием Республики Мордовия по представлению главы Республики Мордовия, Председателя Государственного Собрания Республики Мордовия. Однако Закон не уточняет: то ли это одно представление, подписанное обоими руководителями, или же в виде отдельных документов по одной и той же кандидатуре.
Согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации хотя система органов государственной власти регионов и устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом
Придавая важное значение осуществлению внешнего финансового контроля, Бюджетный кодекс РФ определил законодательные органы в качестве одного из основных элементов бюджетного процесса. Он также установил компетенцию каждого уровня власти в вопросах проведения финансового контроля. Так, Бюджетный кодекс закрепил за федеральными органами государственной власти определение основ осуществления контроля за исполнением всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а за органами государственной власти ее субъектов - осуществление контроля за исполнением бюджета и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.
В Бюджетном кодексе РФ предусмотрен специальный раздел VIII.1 «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности», который посвящен системе организации и функционирования финансового контроля в бюджетной сфере, а также рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. В соответствии со ст. 265 Кодекса за законодательными органами закреплены такие формы проведения финансового контроля за исполнением бюджетов, как:
- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
- текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
- последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Такой контроль также предусматривает право законодательной власти получать от финансовых органов оперативную информацию об исполнении соответствующих бюджетов, утверждать (не утверждать) отчеты об исполнении бюджетов.
Внесенные в апреле 2007 г. значительные изменения в Бюджетный кодекс РФ еще больше повысили ответственность и расширили полномочия законодательных органов, прежде всего их контрольно-счетных органов по обеспечению достоверности сведений о движении бюджетных средств, об их эффективном и целевом использовании. В соответствии с нововведениями начиная с 1 января 2008 г. годовые отчеты об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательных органах подлежат внешней проверке, которая включает проверку не только отчетов Правительства Российской Федерации или высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, но и бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств. Эти дополнительные полномочия к уже существующим в большинстве регионов еще не подкреплены соответствующими дополнительными организационными мерами.
На сегодняшний день существующий правовой статус и количественный состав контрольно-счетных органов во многих субъектах затруднит возможности собственными силами эффективно и в полном объеме реализовать те новые положения Бюджетного кодекса. Хотя и они функционируют во всех субъектах Российской Федерации, тем не менее достаточно сильно отличаются как по числу работников, так и по объему компетенции.
По состоянию на 2007 г. в Российской Федерации действовали 86 контрольно-счетных органов субъектов РФ. Из них статусом юридического лица обладали 63, или 73,3% от их общего числа. Остальные 23 контрольных органа не обладали организационной и функциональной самостоятельностью.
Значительно они разнятся и по числу сотрудников. Диапазон количественного состава контрольно-счетных органов колеблется начиная от 4 (контрольно-счетные органы Калининградской и Курганской областных Дум) до 181 (Контрольно-счетная палата Москвы). Более чем в половине регионов (53, или 61,6%) они в своем составе имеют до 20 человек.
Практика организации деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Федерации показывает, что наиболее оптимальным вариантом для среднестатистического субъекта было бы не менее 20 - 25 человек в составе контрольного органа. В этом случае они могли бы более полно и достаточно эффективно реализовывать свои функции по осуществлению внешнего государственного финансового контроля.
Современный этап развития российской государственности предусматривает последовательное повышение эффективности внешнего государственного финансового контроля за управлением общественными ресурсами. Оно требует дальнейшего совершенствования законодательной базы и укрепления статуса контрольно-счетных органов как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Одной из актуальных проблем повышения эффективности системы внешнего государственного финансового контроля является отсутствие единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации. Без решения данной проблемы не может быть эффективной государственной политики в области финансового контроля. Об этом много говорят и пишут, однако вопрос остается нерешенным. В результате до сих пор остаются не принятыми федеральные законы о государственном финансовом контроле и об основах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Принятие этих законов во многом способствовало бы повышению эффективности системы финансового контроля и укреплению правового положения контрольно-счетных органов регионов.
Бюджетный кодекс РФ, закрепляя единую бюджетную систему страны, фактически установил единые начала управления всеми финансовыми ресурсами государства. В то же время в России на сегодняшний день нет законодательно закрепленной единой системы государственного финансового контроля, где были бы четко определены единообразные формы и методы финансового контроля, взаимоотношения контрольно-счетных органов субъектов Федерации со Счетной палатой РФ, с территориальными контрольно-ревизионными органами федеральных органов государственной власти, устранены имеющиеся в осуществлении финансового контроля противоречия между федеральным и региональным законодательством.
Также важным моментом является то, что в субъектах Федерации сейчас совершенствование законодательной базы деятельности контрольно-счетных органов осуществляется без установленных федеральным законом общих принципов и подходов. Поэтому в регионах фактически осуществляется правотворчество о финансовом контроле без учета правового единства бюджетной системы России. Контрольно-счетные органы в них имеют, как уже отмечалось, разный правовой статус.
Счетная палата РФ и Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации неоднократно предпринимали меры по ускорению процессов по принятию единой концепции государственного финансового контроля в России и названных уже выше федеральных законов. Не дожидаясь принятия указанных нормативных актов, с целью унификации законотворчества о контрольно-счетных органах в субъектах РФ ими был разработан и рекомендован к использованию при осуществлении регионального законодательства Модельный закон «О Контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации» .
Модельный закон устанавливает оптимальную структуру контрольно-счетного органа субъекта Федерации. К основным принципам его деятельности закон относит их независимость от проверяемых ими организаций и защищенность от постороннего влияния. Он должен создаваться законом субъекта Федерации с правом юридического лица, обладающего функциональной, организационной и финансовой независимостью. Также Модельный закон определяет единые подходы к определению задач контрольно-счетного органа, по составу и порядку образования, организации деятельности, определению компетенции, гарантии правового статуса, материальному обеспечению сотрудников контрольно-счетного органа.
Другая не менее важная правовая проблема - это отсутствие федерального законодательства, налагающего меру ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов, а также за непредставление информации по вопросам контрольно-счетных органов, предоставление неполной или же недостоверной информации, а также за отказ от допуска на проверяемый объект без должного на то основания.
Кроме того, контрольно-счетные органы в регионах не наделены полномочиями в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Такое положение усугубляется и тем, что законодательные органы субъектов Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации не могут осуществлять правотворчество в сфере установления мер бюджетной ответственности должностных лиц за нарушения бюджетного законодательства. К тому же не только Бюджетным кодексом, но и Кодексом РФ об административных правонарушениях контрольные органы субъектов Федерации не предусмотрены в системе органов, уполномоченных рассматривать административные правонарушения, связанные с использованием бюджетных средств.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
