Основные концепции и классификации государственного бюджета

Реформа бюджетного процесса, связанная с внедрением среднесрочного бюджетного планирования, бюджетирования, ориентированного на результат, упорядочения бюджетного процесса, должна продолжиться. Пока что все усилия концентрировались на стадии составления проекта бюджета. Теперь реформу необходимо распространить на все другие стадии бюджетного процесса - исполнение бюджета, составление отчетности и оценку достигнутого. Для этого требуется целенаправленно внедрять в государственный сектор финансовый менеджмент, коренным образом повысить качество государственного управления. Реформирование системы управления общественными финансами - это не изолированный процесс. Он требует увязки и координации с административной реформой и реформой государственной службы. Все три реформы взаимосвязаны и имеют единую цель - оптимизировать пути использования ограниченных ресурсов для достижения поставленных целей государственной политики.
Процесс бюджетирования, ориентированного на результат, нуждается в четкой нормативно-правовой и административной системе управления в бюджетно-налоговой сфере, в административных правилах и процедурах, четко оговаривающих роли и функции всех заинтересованных сторон. Нужны разработанные стандарты государственных услуг и функций, публичные административные регламенты их исполнения, т.е. измеримые показатели деятельности. Без принятия минимальных государственных социальных стандартов, поддающихся стоимостной оценке, нельзя обеспечить справедливость в межбюджетных отношениях. В значительной степени успех реформирования общественных финансов зависит от опыта, уровня компетенции государственных служащих, их решимости обеспечить проведение бюджетной реформы. С 1 января 2007 г. вступил в действие Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". А это означает, что появляется целая армия новых муниципальных служащих (теперь в стране вместо 11,5 тыс. муниципальных образований стало 24,5 тыс.) с новыми обязанностями по благоустройству, социальной поддержке населения, инфраструктуре муниципального образования. Эти вопросы требуют постоянного повышения квалификации персонала с учетом особенностей конкретной работы, своевременного предоставления надлежащей методологической поддержки.
В России приняты концепции проведения всех составляющих реформы государственного управления, разработано соответствующее законодательство, созданы рабочие Комиссии по осуществлению реформ. Однако все они реализуются фрагментарно, непоследовательно. Например, работа по созданию системы планирования индикаторов деятельности органов исполнительной власти в увязке с их бюджетами началась лишь летом 2004 г. и еще не завершилась. Необходимо разработать нормативные правовые акты, направленные на реализацию Концепции административной реформы в Российской Федерации. Все ступени бюджетной реформы необходимо жестко согласовывать с мероприятиями административной реформы и реформы государственной службы.
Нуждается в совершенствовании нормативная и методическая база процесса бюджетирования, ориентированного на результат. До настоящего времени методика ведения реестра расходных обязательств регулируется письмами Министерства финансов. Необходимо законодательно утвердить системные изменения в бюджетном процессе, без чего действующие обязательства в большей части не являются зафиксированными в части объемов и подлежат обсуждению. Анализ опыта ведения реестров расходных обязательств показывает необходимость внесения изменения в Бюджетную классификацию. В настоящее время связь бюджетной классификации с нормативно-правовыми актами отсутствует, что обусловлено сложностью выделения части расходов статьи или вида в отдельное обязательство, а также невозможностью проверки объемов расходных обязательств, не полностью соответствующих статьям.
Важно принять качественный Закон "Об официальном бухгалтерском учете", который поможет ускорить переход российских предприятий на международные стандарты финансовой отчетности (МСФО), обеспечит гарантии получения полезной финансовой информации заинтересованными лицами и сформирует новый правовой механизм регулирования бухгалтерского учета. Необходимо разрешить ведение бюджетного учета операций со средствами федерального бюджета на основании документов в электронном виде без подтверждения на бумажном носителе.
Дальнейшее продвижение бюджетной реформы диктует необходимость уточнения бюджетных полномочий и ответственности всех участников бюджетного процесса.
Необходимо упорядочить отношения между федеральными министерствами и руководимыми ими федеральными службами и федеральными агентствами, а также между службами и агентствами и подведомственными им распорядителями и получателями бюджетных средств. Принцип разделения ведомств на правоустанавливающие и исполнительные в России реализован половинчато. Во-первых, министерствам подчинили "профильные" агентства и службы, что сразу же создало коллизию: какими инструментами министр может проводить политику и что такое независимость агентства? Во-вторых, агентствам не дали "хозрасчетных" прав, они остались маленькими министерствами "по распределению бюджета". Появились старшие министерства и младшие, им подчиненные, а учитывая то, что младшие имели у себя все деньги, старшие министерства захотели оттянуть все решения на себя. Из этого получились затяжные бюрократические войны .
Для закрепления структурных изменений государственного сектора, способных повысить его эффективность, необходимо поэтапно делегировать ведомствам (и соответственно их сотрудникам на соответствующих уровнях) более высокую степень свободы в принятии управленческих решений для достижения запланированных результатов. Международный опыт показывает, что наличие управленческой самостоятельности действительно стимулирует заинтересованность ведомств и государственных служащих в повышении результативности их работы. Необходимо разработать и утвердить регламенты, четко прописывающие функции и детализирующие отношения между министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, что повысит эффективность их взаимодействия, обеспечит координацию действий подразделений, отвечающих за стратегическое планирование, за исполнение бюджета и непосредственно за профильную деятельность СБП. Для повышения эффективности бюджетного процесса необходимо совершенствовать управление государственной собственностью.
Ключевым в реализуемой Правительством реформе бюджетного сектора экономики стало принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. "Об автономных учреждениях" о создании промежуточной организационной формы между традиционным бюджетным учреждением и некоммерческой организацией в сфере социальных услуг. На наш взгляд, необходимо законодательно определить правовой статус всех форм государственной собственности, тесно увязав его с характером и особенностями реализуемых с его помощью публичных функций; разработать систему оценки экономической эффективности управления государственной собственностью; урегулировать вопрос о снижении выкупной цены земельных участков под объектами, находящимися в частной собственности. Важность правового определения статуса государственной собственности требует "разработки и быстрого принятия целого ряда Федеральных законов: "Об управлении федеральной государственной собственностью", "Об управлении унитарными предприятиями", "Об управлении акционерными обществами с государственным пакетом акций", "О государственном предпринимательстве" и т.д. Причем соответствующие законы должны быть приняты и на региональном уровне".
Необходимо совершенствовать взаимоотношения федерального центра и субъектов Федерации, а также органов власти разного уровня. Зачастую различные министерства и ведомства ведут параллельное финансирование одних и тех же объектов, совершенно не согласовывая необходимость строительства ни с местными властями, ни друг с другом.
Для создания единых "правил игры" в межбюджетных отношениях требуется выработать единую методологию распределения бюджетных средств на федеральном и региональном уровнях, включая размер и правила оказания государственной поддержки, определить критерии эффективности использования бюджетных средств.
На важность решения данных проблем указывает тот факт, что Правительство Российской Федерации создало комиссию под председательством Председателя Правительства по взаимодействию федеральных и территориальных органов. Необходимо нормативно определить порядок, процедуры, формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации таким образом, чтобы сформировать систему солидарной ответственности в повышении эффективности бюджетных расходов.
Повышению эффективности бюджетных расходов должно способствовать выявление более четких и устойчивых связей в цепочке "бюджетные расходы - задействованные ресурсы - реализуемые мероприятия - непосредственные результаты". Без такой связи бюджетирование, ориентированное на результат, окажется скорее формальной процедурой, а сам бюджет продолжает исполняться на основе затратного метода.
Для оценки эффективности бюджетного процесса необходимы специальные процедуры и методики. В России разработаны методики расчетов, которые широко применяются в современной международной практике и согласуются с рекомендациями ЮНИДО <2> и других международных организаций <3>. Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006 - 2008 годы указывают на необходимость проведения расчета и анализа динамики таких аналитических показателей, как экономическая эффективность, общественная эффективность и общественно-экономическая эффективность. Однако выявление общественной эффективности является крайне сложной задачей. Мировая практика показывает, что оценка, например, последствий динамики расходов на здравоохранение и пенсионное обеспечение, на демографические тенденции, на борьбу с наркотиками и т.п. требует серьезного анализа, учета мнений экспертов. Определение критериев общественной эффективности в России представляет крайне сложную задачу, так как пока "вопрос о недопущении не только неправомерных, но и неэффективных расходов, по сути, совершенно ненужных с точки зрения интересов общества и государства, даже не ставится" .
Представляется целесообразным также повышать эффективность инвестиционной политики государства. В последние годы увеличен объем инвестиционных расходов государства, предприняты меры по повышению их эффективности и использования механизмов частно-государственного партнерства.
Для комплексной оценки эффективности использования ресурсов и достигнутых результатов в рамках всего бюджетного цикла необходимы прозрачность и социальная подотчетность, не ограничивающиеся кругом клиентов конкретного бюджетного учреждения. В Бюджетном кодексе прописан принцип гласности, который означает "обязательную открытость для общества и СМИ рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти". Функционирует информационно-справочная система "Бюджет и межбюджетные отношения Регионы России", в которой представлены бюджеты и межбюджетные отношения субъектов Российской Федерации, входящих в федеральные округа России, а также бюджеты Российской Федерации и стран Северной Европы (для сравнения). Вместе с тем Россия в рейтинге открытости бюджетного процесса, составленном в 2005 - 2006 гг. Центром по бюджету и политическим приоритетам (ЦБПП, Вашингтон) для 59 стран, в котором сбор сравнительной информации осуществлялся по 122 позициям, заняла лишь 27-е место, набрав 47%. Данный индекс свидетельствует о том, что гражданам России предоставляется неполная информация о бюджете. Оценивалась степень открытости информации по семи ключевым бюджетным документам: бюджетному посланию, проекту бюджета и сопутствующей бюджетной документации, гражданскому бюджету (адаптированной версии для граждан), текущим отчетам (ежемесячным отчетам), полугодовому, годовому обзору или отчету и аудиторскому отчету.
На общую оценку негативно повлияло отсутствие в России гражданского бюджета и общественных слушаний. В целом Россия относится к той группе стран (еще 32 страны), которая использует информацию о бюджете для нужд самого правительства или для международных доноров, но не для свободного распространения среди населения. Все это говорит о том, что возможность поучаствовать в бюджетном процессе у российского общества слабая.
Правительство подготовило изменения в ст. 36 БК, где "принцип гласности" изменится на "Принцип прозрачности (открытости)". Это будет означать "обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований". Считаем, что такие изменения позволят сделать бюджет более открытым для общественного влияния уже на начальном этапе работы над главным финансовым документом. Необходимо также реализовать на практике принципы прозрачности региональных и муниципальных финансов. Минимальный перечень информации об их состоянии, публикуемой в открытом доступе, должен быть единым для всей страны <5>.
Предусмотренные Кодексом МВФ <6> нормы надлежащей практики в области обеспечения прозрачности бюджетного процесса включают в себя:
- подготовку бюджетных документов, в которых должны быть отражены цели бюджетно-налоговой политики, условия макроэкономического развития, политика в отношении бюджета и поддающиеся оценке важнейшие финансовые риски;
- форму представления бюджета, облегчающую проведение анализа политики и содействующую подотчетности;
- четко сформулированные процедуры исполнения бюджета, мониторинга расходования бюджетных средств и обеспечения поступления доходов;
- отчетность по бюджетно-налоговым вопросам, которая должна регулярно предоставляться парламенту и широкой общественности.
Стандарты в области финансовой прозрачности акцентируют также внимание на таких проблемах, как:
1) четкость роли и функций - относится к структуре и функциям правительства, сферам ответственности внутри правительства и отношениям между правительством и экономикой в целом;
2) информирование общественности - подчеркивает важность опубликования исчерпывающей информации по бюджетно-налоговым вопросам в строго определенные промежутки времени;
3) открытость подготовки исполнения бюджета и бюджетной отчетности - относится к информации, предоставляемой в отношении бюджетного процесса;
4) гарантии достоверности - относится к качеству финансовых данных и необходимости независимой проверки информации по бюджетно-налоговым вопросам.
Международные организации признают необходимость повышения уровня финансового образования и грамотности населения для лучшего использования финансовых услуг. ОЭСР ведет работу над Проектом по финансовому образованию. Россия и ОЭСР выступили с инициативой провести в Москве международную конференцию по финансовой грамотности.
В России нарабатывается опыт участия гражданского общества в бюджетном процессе. С 1998 г. в Петербурге реализуется проект "Городские жители и власти на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять". Целью проекта стало содействие оптимизации бюджетного процесса в российских городах путем повышения их прозрачности и открытости, а также дальнейшее развитие участия в этом процессе неправительственных организаций и депутатов муниципальных советов в обсуждении и принятии городского бюджета. В этом проекте - составной части программы "Прозрачный бюджет" - участвуют не только Петербург, но и другие города, включая Великие Луки, Псков, Петрозаводск, Мурманск, Новосибирскую, Самарскую и Сахалинскую области. К сожалению, данный опыт не получил широкого обобщения и распространения в России. Аналогичным образом внешний аудит бюджета должен проводиться профессионально, объективно и независимо как от исполнительной, так и от законодательной власти. Считаем правильным стремление Счетной палаты Российской Федерации усилить свои позиции в бюджетном процессе: на заседании Правительства при рассмотрении проекта бюджета с докладом по вопросам бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период должен выступать Председатель Счетной палаты; возможно представление предварительного заключения Счетной палаты и отчетов по проверке бюджетной отчетности главных распределителей бюджетных средств также при рассмотрении отчета на заседании Правительства. Это позволит Правительству более объективно взглянуть на предлагаемый законопроект о бюджете до его внесения в Государственную Думу, а также на исполнение всего бюджетного процесса.
В России реализуются национальные проекты в области образования, здравоохранения, в жилищной сфере и сельском хозяйстве. По данным Счетной палаты Российской Федерации, более 30 процентов граждан России, обращающихся в ее "Общественную приемную", волнуют проблемы эффективности использования средств федерального бюджета. Наметилась устойчивая тенденция роста количества обращений, связанных с проводимой реформой по замене социальных льгот денежными компенсациями, процессом реформирования жилищно-коммунальной сферы, повышением тарифов и качеством предоставляемых услуг. Часто граждане указывают на факты нарушений бюджетного законодательства <7>. Однако "никто не определял, насколько лучше или хуже стали удовлетворяться потребности инвалидов после монетизации льгот; не предлагалось задуматься об эффективности "национальных проектов" <8>, хотя информация о результатах должна влиять на бюджетные решения. Повышение эффективности государственных расходов в целом и выделяемых на реализацию приоритетных национальный проектов в частности должно стать одним из основных направлений деятельности органов власти всех уровней и всего общества.

Похожие рефераты:

• Основные концепции и классификации государственного бюджета

Реформа бюджетного процесса, связанная с внедрением среднесрочного бюджетного планирования, бюджетирования, ориентированного на результат, упорядочения бюджетного процесса, должна продолжит...
• Основные принципы классификации финансовых рисков в банковской сфере
Под классификацией понимают систему соподчиненных понятий какой-либо области знания или деятельности человека, используемую как средство дли установления связей между этими понятиями. Таким образом,...
• Основные положения современной концепции управления кадрами предприятия
В современном обществе роль информационных технологий чрезвычайно важна, они занимают сегодня центральное место в процессе интеллектуализации общества, развития его системы образования и культуры. ...
• Основные положения Концепции Банка России о реформировании системы межбанковских расчетов
Создание Концепции развития межбанковской платежной системы требуется не только для внедрения современной системы передачи и обработки учетно-операционной информации, основывающейся на принципиальн...
• Основные проблемы и трудности государственного регулирования рынка страховых услуг

Необходимость изучения зарубежного опыта государственного регулирования страховой деятельности определяется следующим . В развитых странах накоплен существенный опыт государственного регули...