Федеральное казначейство (Федеральная служба) Министерства финансов РФ в процессе своей деятельности сталкивается с огромным количеством вопросов, требующих квалифицированной юридической оценки. Значительные сложности вызывают противоречивость отдельных нормативно-правовых актов, отсутствие нормативного определения отдельных понятий и терминов и разработанного механизма реализации некоторых полномочий и функций. В связи с этим возникают сложности во взаимодействии органов казначейства с иными органами исполнительной власти.
Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу в 2000 г., с момента принятия претерпел существенные изменения, направленные на его улучшение. Однако в настоящее время существует ряд вопросов и спорных моментов, которые, по нашему мнению, заслуживают более детального рассмотрения.
Общий недостаток бюджетно-процессуальных норм, регулирующих производство по исполнению бюджетов, заключается в несогласованности между общими и специальными нормами. Так, например, ст. 219 БК РФ, являясь общей нормой, регламентирующей основные этапы исполнения бюджетов по расходам, прямо устанавливает обязательность осуществления процедур санкционирования и финансирования для всех распорядителей и получателей, то есть закрепляет единые правила расходования бюджетных средств.
Анализируя Бюджетный кодекс РФ, можно выделить некоторые нормы, закрепляющие различный порядок финансирования бюджетных расходов. Так, например, ст. 72 выделяет особый порядок финансирования бюджетных расходов при заключении государственного и муниципального контракта. Особые условия при расходовании бюджетных средств (заключение договора, оценка имущества, предварительная проверка финансового состояния и другие) предъявляются юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными унитарными предприятиями (ст. 76). Вместе с тем, определяя особенности расходования бюджетных средств, БК РФ не закрепляет, как в данном случае должны сочетаться общие и особенные нормы.
Этот пробел в законодательстве позволяет сделать вывод о существовании двух способов осуществления расходования бюджетных средств, что неоднократно отмечали многие авторы: финансирование товаров, работ и услуг для государственных нужд, проводимое на конкурсной основе; финансирование, осуществляемое в соответствии с расходными статьями федерального бюджета (плановое). По нашему мнению, законодателю необходимо четко оговорить соотношение общих и специальных бюджетно-процессуальных норм. Процедуры санкционирования и финансирования согласно ст. 219 должны обязательно соблюдаться при расходовании бюджетных средств, а нормы, регламентирующие отдельные процедуры, необходимые для получения бюджетных средств, могут лишь дополнять общие нормы, но не заменять их и противоречить им.
Следующей коллизионной нормой Бюджетного кодекса РФ, порождающей определенные проблемы при казначейском исполнении бюджетов, является ст. 220, где указывается, что доведение до бюджетополучателя уведомления о бюджетных ассигнованиях не предоставляет ему права принятия обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета. Обращаясь к ст. 6 БК РФ, где указывается, что бюджетные ассигнования - это средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств, мы видим противоречие указанных норм. С одной стороны, бюджетополучатель формально имеет в наличии денежные средства, а с другой - не может принять бюджетные обязательства, довольствуясь лишь составлением сметы доходов и расходов (ст. 221 БК РФ). В данном случае законодателю необходимо более детально и четко проработать названные нормы, устранив обозначенные противоречия.
Необходимо отметить, что Бюджетный кодекс при всей многочисленности бюджетно-процессуальных норм, регламентирующих исполнение бюджетов, практически не содержит норм, регулирующих исполнение бюджетов по доходам, о чем неоднократно указывалось в финансово-правовой литературе. Так, Бюджетный кодекс РФ содержит лишь две нормы (ст. ст. 218, 245), закрепляющие исполнение бюджетов по доходам. Указанные статьи имеют практически схожее содержание, отличаясь лишь тем, что первая имеет общую направленность, а вторая регламентирует исполнение доходов федерального бюджета. Законодатель, обозначив рамочно исполнение бюджетов по доходам в БК РФ, пошел по несколько иному пути, закрепив некоторые бюджетно-процессуальные отношения в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете на соответствующий год. Следует подчеркнуть, что вышеназванная позиция не совсем корректна, так как большая часть процессуальных отношений, связанных с исполнением бюджетов по доходам как федерального, так и иных бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, остается в настоящее время неурегулированной. Представляется необходимым дополнить Бюджетный кодекс РФ и законодательные акты субъектов РФ нормами, регламентирующими более широко и детально исполнение бюджетов по доходам, приняв за основу некоторые нормы, закрепленные в законах о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Как отмечалось ранее, Бюджетный кодекс РФ является основополагающим нормативным актом, регламентирующим исполнение бюджетов на всей территории РФ. Однако в процессе казначейского исполнения как федерального, так и других бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, возникают проблемы, связанные с несогласованностью, а часто и противоречием Бюджетного кодекса РФ другим законам и иным нормативно-правовым актам. Так, ст. 254 БК РФ предусматривает, что исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых в едином учетном регистре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета.
В свою очередь, ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. (изм. от 29 июня 2004 г.) N 395-1 "О банках и банковской деятельности" устанавливает, что "кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании лицензии Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные указанным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Небанковская кредитная организация имеет право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные законом". Органы Федерального казначейства (Федеральная служба), фактически выполняя операции банковского типа по лицевым счетам получателей средств федерального бюджета (открытие, зачисление, списание, составление оперативного баланса и т.п.), исполняют роль и функции банковского учреждения, не имея на то соответствующего статуса.
В данном случае существуют два варианта организации бюджетных платежей. Первый - традиционный, с описанными выше возможностями и проблемами. Второй вариант - это лицензирование органов Федерального казначейства на право проведения банковских операций, включая операции по кассовому расходу и работе с наличной денежной массой. Можно отметить, что последний вариант предпочтительнее, поскольку он обеспечивал бы не только полный контроль исполнения бюджета, но и оптимизацию финансовых потоков внутри бюджетной системы за счет отделения движения денежных средств от платежных документов при переводе средств как на уровни структур Федерального казначейства, так и в пределах балансовых счетов по видам бюджетных средств. Аккумулируя средства федерального бюджета на своих счетах, Федеральное казначейство выступает гарантом защиты этих средств.
В пользу лицензирования органов Федерального казначейства (Федеральная служба) говорит также опыт Государственного казначейства Российского государства в дореволюционный период, которое осуществляло работу по принципу единства кассы, выполняя роль банковского учреждения, зачисляя платежи в казну и производя расходы из казны на финансирование государственных учреждений как в безналичной, так и в наличной форме.
Следующей, не менее значимой, проблемой является правовая неурегулированность некоторых форм взаимоотношений Федерального казначейства (Федеральная служба), его территориальных подразделений и кредитных организаций. В ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" в перечне органов, имеющих право требовать справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, отсутствуют органы Федерального казначейства (Федеральная служба) Министерства финансов РФ. Данный пробел в законодательстве позволяет банкам, ссылаясь на норму закона о банковской тайне, препятствовать проведению органами Федерального казначейства проверок счетов юридических лиц, получающих средства из федерального бюджета.
Резюмируя вышеизложенное, необходимо внести изменения и дополнения в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности", касающиеся правового статуса органов казначейства в части ведения лицевых счетов распорядителей средств федерального бюджета и их расчетно-кассового обслуживания, а также отнесения органов Федерального казначейства к числу субъектов, обладающих правом истребовать необходимую информацию, в пределах своей компетенции, у банковских кредитных организаций.
Кроме несогласованности норм ряда законодательных и нормативных актов с Бюджетным кодексом РФ, о которых говорилось выше, целый ряд его положений нуждается в дополнениях и детализации. К числу недостатков норм, регламентирующих казначейское исполнение бюджета, можно отнести непроработанность ст. 218 БК РФ "Исполнение бюджетов по доходам", где не указаны органы, ответственные за привлечение налогов и сборов, а в ст. 219 "Основные этапы исполнения бюджетов по расходам" не устанавливается, как переводятся средства со счетов доходов на счета расходов.
Оценивая эффективность функционирования механизма казначейского контроля за исполнением государственного бюджета, целесообразно выделить группу проблем, связанную с исследованием как экономических, так и правовых основ казначейской системы исполнения бюджета, а именно:
- отсутствие эффективной нормативной базы по составлению сметы расходов бюджетных организаций;
- несовершенство методики проведения предварительного и текущего контроля;
- недостаточная нормативная проработанность механизма возврата в федеральный бюджет дебиторской задолженности, образовавшейся в прошлые финансовые годы;
- отсутствие законодательных мер ответственности бюджетных организаций за несвоевременное использование выделенных финансовых ресурсов;
- отсутствие нормативных актов, детально регламентирующих методики работы по сокращению кредиторской задолженности в бюджетной сфере;
- низкая эффективность механизма восстановления в федеральный бюджет средств, использованных бюджетными организациями не по целевому назначению.
В связи с этим необходимо пересмотреть действующую систему предварительного и текущего, текущего и последующего контроля; совершенствовать учет и отчетность в органах казначейства по результатам проведенного предварительного и текущего контроля.
Федеральное казначейство (Федеральная служба) является основной государственной структурой, осуществляющей предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета. Однако следует отметить, что законодатель в ст. 267 Бюджетного кодекса РФ необоснованно ограничил Федеральное казначейство (Федеральная служба) в полномочиях осуществления последующего финансового контроля. Таким образом, на практике сложилась коллизионная ситуация, когда органы Федерального казначейства (Федеральная служба), обладая законным правом на изъятие бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, не могут (согласно ст. 267 БК РФ) выявлять и устанавливать факты нецелевого использования бюджетных средств, которое возможно лишь на стадии осуществления последующего финансового контроля. Исходя из этого, необходимо внесение изменений в названную статью с целью закрепления за органами Федерального казначейства полномочий по осуществлению последующего финансового контроля.
Бюджетный кодекс РФ и иные нормативно-правовые акты, регламентирующие правовое положение органов, осуществляющих финансовый контроль за исполнением федерального, регионального и местных бюджетов, содержат лишь отдельные статьи и положения, которые, на наш взгляд, не обеспечивают единой концепции государственного и муниципального финансового контроля. В них нечетко определены место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе, отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, отсутствует закрепление единой информационной базы, что не позволяет правильно ориентироваться в среде контроля.
В современной экономической и финансово-правовой литературе высказываются мнения о необходимости принятия, в целях укрепления положений о казначейском исполнении бюджета, Федерального закона "О казначейском исполнении бюджета". Наличие данного нормативного акта не совсем целесообразно, так как это приведет к перенасыщению бюджетного законодательства многочисленными законодательными актами. Более корректным, по нашему мнению, будет являться внесение поправок в раздел VII БК РФ, касающихся определения понятия казначейского исполнения бюджета; условий и порядка перехода региональных и местных бюджетов на казначейскую систему исполнения бюджетов, а также основных функций, полномочий и задач органа, на который возложена обязанность по казначейскому исполнению бюджета того или иного уровня; методов взаимодействия органов Федерального казначейства (Федеральная служба) со Счетной палатой РФ, контрольно-ревизионными органами в субъектах Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации, Федеральной налоговой службой, правоохранительными органами и иными органами государственной власти РФ .
Таким образом, в целях формирования современной правовой базы для осуществления более действенного функционирования казначейского исполнения бюджетов в РФ, необходимо разработать перечень законодательных актов по контролю за исполнением федерального бюджета и внести поправки к уже действующим нормативным документам.
К числу проблем, затрагивающих непосредственное функционирование службы Федерального казначейства Министерства финансов РФ, можно отнести обеспечение данной структуры квалифицированными кадрами; отсутствие технологий, обеспечивающих четкую связь различных ведомств по горизонтали в процессе их совместной деятельности по исполнению федерального, а в перспективе и остальных бюджетов. Современный характер отношений между ведомствами, участвующими в этом процессе, не только не удовлетворяет их участников, но и отрицательно влияет на сам процесс исполнения бюджета.
Федеральное казначейство относится к числу Федеральных служб, обладающих расширенными функциями. Применительно к федеральному бюджету можно выделить две основные функции: кассовое исполнение федерального бюджета; осуществление финансового контроля за расходованием средств федерального бюджета. Однако функциональные возможности казначейской системы исполнения бюджетов в РФ используются не в полной мере. Анализируя развитие и современное функционирование казначейских служб иностранных государств, где данный орган власти используется еще и как "финансовый менеджер", необходимо постепенно внедрять в российскую практику аналогичные задачи и дополнительные функции органов Федерального казначейства, способствующие повышению эффективности использования бюджетных средств за счет более эффективного управления поступающих в федеральный бюджет доходов.
В соответствии с существующим порядком казначейского исполнения федерального бюджета по расходам, когда оплата обязательств бюджетополучателей может не совпадать по времени из-за некоторых особенностей заключаемых контрактов, у Федерального казначейства (Федеральная служба) появляется возможность, оперируя свободными денежными средствами, извлекать дополнительную прибыль и преимущества для государства. По справедливому мнению некоторых ученых, внесение изменений в соответствующие статьи Бюджетного кодекса РФ позволит казначейству, во-первых, размещать временно свободные бюджетные средства на межбанковском кредитном рынке, во-вторых, казначейство может самостоятельно разработать и эмиссировать собственные ценные бумаги - казначейские обязательства, регулируя спрос и предложения на них. Данный шаг позволит пополнить федеральный бюджет средствами от размещения вышеназванных ценных бумаг. В-третьих, использование свободных бюджетных средств позволит Федеральному казначейству (Федеральная служба) выдавать гарантии поставщикам бюджетополучателей, осуществляющих закупки, связанные с техническим перевооружением либо развитием новых отраслей производства. Указанные действия, связанные с размещением свободных бюджетных средств, позволят казначействам помимо дополнительных вливаний в федеральный бюджет осуществить, не прибегая к услугам коммерческих банков, поддержку наиболее перспективных и развивающихся бюджетных организаций.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
