Многонациональный состав и большая протяженность территории российского государства определили выбор федеративной формы государственного устройства. Это означает, что «…Россия - сложное государство, состоящее из государств и государственных образований, обладающих относительной политической самостоятельностью в рамках, установленных Конституцией и законодательством России, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., иными договорами и соглашениями» .
Наблюдая процесс развития федерализма во многих странах и сравнивая этот процесс с эволюционным изменением федерализма в России, можно выделить три этапа, характеризующие существенные изменения общественного и государственного строя.
Так, на первом этапе (примерно 1991 - 1993 гг.) складывались политические и идеологические предпосылки федерализма. К этому времени относится переворот в общественной идеологии, направленный на максимальный учет национальных интересов российского общества в целом и составляющих его народов, создание условий для их свободного национально-культурного развития, языка, традиций, религий и т.д. Проявление данного этапа состояло в перераспределении предметов ведения и полномочий между центром и субъектами Федерации.
На втором этапе, начавшемся с принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, сформирована новая страница в отечественной государственности, которая характеризуется совершенно иными вертикальными и горизонтальными связями. Реализованы особо статусные (Республика Татарстан) и просто договорные (Республика Башкортостан) отношения между государствами и народами.
И наконец, третий этап (начиная с 1997 года) характеризуется поиском новых, отвечающих времени путей укрепления федеративного устройства. Основная цель этого периода - создание стройной и результативной модели, рассчитанной на стабильное функционирование.
В Конституции Российской Федерации в системе распределения полномочий между центром и субъектами Федерации все более вырисовываются тенденции субсидиарных взаимоотношений. В рамках Федерации одновременно идут два взаимосвязанных процесса. С одной стороны, расширяется самостоятельность субъектов, растет их экономический потенциал и, соответственно, децентрализуются функции управления. С другой - появляются новые общие интересы, совместные программы, внешние обстоятельства, в первую очередь экономические, порождающие интегративные функции, которые тесно связаны с необходимостью сохранения исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации и целостности ее территорий.
Форма государственного устройства России, строительства и функционирования ее правовой системы, согласно которому Российская Федерация как демократическое федеративное правовое государство состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов (ст. 1, ч. 1, и ст. 5, ч. 1, Конституции РФ).
Наличие разнообразных форм национально-государственного самоопределения (республики, автономная область, автономные округа) породило тенденцию максимального учета национальных интересов российского общества в целом и составляющих его народов. Следует отметить, что принцип самоопределения народов в Российской Федерации не обязательно предполагает учреждение всякий раз государственной формы самоопределения: последнее вполне возможно как в рамках существующих автономий, так и в виде создания условий для свободного национально-культурного развития народов, их языка, традиций, религий и т.д.
Таким образом, современная форма государственного устройства России, сохраняя определенную преемственность с федеративной природой РСФСР (сочетая национально-государственный и территориальный принцип устройства), свидетельствует об уникальности российского федерализма по сравнению с классическими федерациями зарубежных стран. Эта уникальность есть отражение сложного исторического развития территориальных форм власти в России, полиэтничности ее населения, самобытности отечественной государственности и культуры. Поэтому специфика и особенности российского федерализма нуждаются не в устранении, приспособлении под известные образцы, а в научно выверенной программе развития. Речь меньше всего идет о наборе декларативных положений, ибо потребность состоит главным образом в четкой, конкретной программе действий, в механизмах и гарантиях ее осуществления, в подключении к этому процессу всех сил общества.
Принцип федерализма в России обладает своими особенностями, обусловленными той политической обстановкой 90-х годов, в которой он складывался, экономическими, социальными условиями его становления, идеологической основой и иными обстоятельствами. В результате он нашел свое отражение в Конституции РФ 1993 г. и в практике ее последующей реализации.
Принципы российского федерализма закреплены главным образом в ст. 5 Конституции РФ, а также вытекают из толкования отдельных ее положений. Исследователи по-разному называют принципы, их количество. «Однако по вопросу содержания основополагающих принципов российского федерализма они в целом придерживаются схожих точек зрения. К таким принципам относятся: принцип построения Российской Федерации на сочетании национально-территориального и территориального начал; принцип государственной целостности Российской Федерации; принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации; принцип равноправия субъектов Российской Федерации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий» .
Конституционный Суд РФ всегда уделял большое внимание принципу равноправия субъектов РФ. В Постановлении от 15 июля 1996 г. Конституционный Суд РФ указал на то, что конституционное положение о равноправии всех субъектов между собой, а также во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также в установлении единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации. Однако правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторических и иных региональных особенностей .
Для существования и эффективного функционирования любого государства, в том числе и Российской Федерации, жизненно важным является неукоснительное следование принципу единства системы государственной власти. В 1990-х годах широкое распространение получила идея суверенитета республик как составных частей России, подрывавшая государственную и территориальную целостность страны. Подведя итог многолетнему спору, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай разъяснил, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции РФ исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ .
Широкое поле для деятельности Конституционного Суда РФ всегда представляла реализация принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также предметов ведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали. В этой связи Конституционный Суд РФ в Постановлении от 13 марта 1992 г. указал на то, что законодательный орган субъекта РФ не обязан и не должен принимать законы, полностью дублирующие федеральные, а также вводить в действие федеральные законы на уровне субъектов РФ специальными актами .
Основной Закон РФ допускает сочетание федерального закона и договора (соглашения) при разграничении компетенции органов государственной власти по вертикали, но он не отвечает на вопрос о том, как соотнести эти две юридические формы. В Постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ Конституционный Суд РФ четко определил роль федерального закона как одну из основных правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Причем по смыслу ст. 72 и 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты. Но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом.
Развивая данные положения в Постановлении от 7 июня 2000 г., Конституционный Суд РФ разъяснил, что положения Конституции РФ имеют приоритет при определении как статуса субъектов РФ, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (ч. 3) Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции РФ, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.
Совершенствование субъектного состава Российской Федерации представляет собой одну из серьезных проблем долгосрочной стратегии развития российского федерализма, со всей ясностью демонстрирующей весь массив противоречий, накопившихся в государственном устройстве за последние годы. Не случайно проблема изменения субъектного состава всякий раз начинала активно обсуждаться при выборе той или иной парадигмы развития Федерации: в 1992 году (во время подписания Федеративного договора), в 1993 году (при принятии Конституции РФ), и, наконец, на рубеже тысячелетий, когда в очередной раз назрели предпосылки для реформирования федеративной структуры государства .
Предусмотренный ст. 65 Конституции РФ субъектный состав Российской Федерации «…стал своеобразной платой федерального центра за компромисс, за стабилизацию федеративных отношений, ибо речь в 1993 году шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о сохранении государственного единства, недопущении распада России. Формирование современного субъектного состава Федерации происходило в на фоне процессов суверенизации, которые затронули не только республики, но и субъекты, образованные по территориальному принципу с преобладанием в них русскоязычного населения, что выразилось в т.н. «республиканизации» (т.е. в проектах создания Уральской, Вологодской, Дальневосточной, Южнорусской республик и др.)» Нельзя не вспомнить и т.н. «ультиматум тридцати двух», в котором края и области требовали соблюдения равноправия субъектов РФ, которое, по их мнению, заключалось в предоставлении им статуса республик со всеми вытекающими отсюда последствиями («государственным» статусом, долей «суверенных» полномочий и т. д.).
На этом фоне и происходило формирование современного субъектного состава. Оттуда же берут начало его проблемы, среди которых и слишком большое количество субъектов, и «пестрота» их статуса, позволяющая говорить о неравноправии, и неопределенность в правовом положении отдельных субъектов. Впрочем, существующий субъектный состав в равной мере можно рассматривать и как «реликт» советского государственного строительства, с его неактуальной сегодня административной и национальной архаикой. Однако любая попытка кардинального изменения субъектного состава неизбежно вызовет коренную перестройку всех федеративных отношений, что рано или поздно может привести к необходимости пересмотра Конституции РФ. Готово ли к такой перестройке российское общество?
Не следует при этом прямо обуславливать изменение субъектного состава Федерации пересмотром конституционных норм. Представляется, что Конституция в этом отношении еще не выработала свой ресурс, многие «спящие» конституционные нормы могут стать реально действующими в случае принятия предусмотренных ими федеральных конституционных законов. Например, согласно ч. 2 ст. 65 Конституции РФ «принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом». Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», направленный на регулирование некоторых случаев изменения субъектного состава, а именно – принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, был принят Государственной Думой. На своем заседании 20-го июля 2001 г. Совет Федерации отклонил указанный Закон с образованием согласительной комиссии. Несмотря на это, вполне очевидно, что рано или поздно он будет принят. Попробуем определить его возможное место в контексте рассматриваемой проблемы.
Принятие подобного Закона – это своевременная акция, нацеленная на разрешение противоречий, накопившихся в сфере государственного строительства. Очевидно, что назрела необходимость совершенствования субъектного состава Российской Федерации, сложность и запутанность которого общеизвестны, количество же субъектов Федерации превышает все разумные пределы. Кроме того, существование данного Закона прямо предусмотрено ч. 2 ст. 65 Конституции РФ.
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта предусматривает изменение субъектного состава в результате объединения двух и более субъектов Федерации в один (ст. 1 Закона). При согласовании вопросов образования нового субъекта должны учитываться (ст. 4 Закона):
• государственные интересы Российской Федерации;
• необходимость соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина;
• сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов, их социально экономические возможности.
Но, пожалуй, основным требованием при образовании нового субъекта закрепляется добровольность и равноправие вновь образованных субъектов Федерации (ст. 2 Закона).
Очевидно, что Закон прописывает далеко не все правовые ситуации, которые могут возникнуть в процессе изменения субъектного состава. Ряд способов образования в составе Российской Федерации нового субъекта обосновано выведен законодателем из сферы регулирования Закона, например, образование нового субъекта посредством изменения статуса существующего (что согласно ч. 5 ст. 66 Конституции РФ представляет собой сферу регулирования отдельного федерального конституционного закона) или образование нового субъекта Федерации посредством разделения существующих субъектов.
«За всем многообразием возможных случаев образования нового субъекта Федерации скрывается основной, а именно – укрупнение субъектов, т.е. слияние двух и более субъектов в один новый. Развитие федеративных отношений в России показывает, что идея образования новых субъектов путем укрупнения существующих не надумана» . Интеграция субъектов Федерации – это серьезная задача на современном этапе развития российской государственности. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи, общие интересы не могут не вести к интеграции территориально-близких субъектов Федерации. Не случайно, в одном из проектов Конституции РФ, который был подготовлен Конституционной комиссией в 1993 г., предусматривалось образование из нескольких компактно расположенных краев и областей т.н. «земель» с наделением их правовым статусом субъектов РФ. Однако тогда эти идеи не были востребованы ни властью, ни обществом. До сих пор нет единого мнения по вопросу о необходимости укрупнения: с одной стороны, оно может способствовать разрушению государственного единства России, представлять угрозу ее безопасности и территориальной целостности; с другой - укрупнение является концентрированным выражением права субъектов РФ на объединение, а Конституция РФ в ч. 2 ст. 65 прямо предусмотрела такую возможность. Общее мнение сводится к тому, что укрупнение необходимо, но в жестких правовых рамках.
Подразумевалось, что основная направленность Закона – это совершенствование субъектного состава Российской Федерации посредством укрупнения субъектов. Однако получилось так, что именно этот аспект изменения субъектного состава крайне слабо отражен в Законе, и радикальное укрупнение субъектов вряд ли может быть достигнуто посредством практической реализации его норм, ибо процедура объединения субъектов слишком громоздка и может быть весьма длительной даже на фоне стремления к объединению у населения при отсутствии политической воли к объединению у властей отдельных регионов. То есть, «…принятие или непринятие (как в нашем случае) данного Закона существенного воздействия на процесс изменения субъектного состава Российской Федерации не окажет, что, собственно, и продемонстрировала достаточно спокойная дискуссия по этому вопросу в стенах «верхней» палаты» .
Спор о необходимости изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения субъектов в очередной раз поставил перед наукой, властью и обществом вопросына которые по различным причинам не было ответа в течение последних десяти лет. Какими должны быть правовые, политические и экономические плюсы укрупнения субъектов, чтобы они могли превзойти его издержки, которые, несомненно, будут немалыми? Какие цели в сфере государственного строительства можно достигнуть посредством укрупнения субъектов Федерации?
1.3 Признаки РФ как федеративного государства
Россия – это совокупность наций и многочисленных этносов, а российская национальная самобытность заложена не в имперских традициях, а в исторически сложившемся межкультурном взаимодействии и в единстве многонационального сообщества народов. Высшая цель национальной политики Российского государства – это создание всем народам благоприятных и гарантированных законами условий равноправного и свободного развития в составе многонационального народа Российской Федерации. Национальная политика вырабатывается на основе тщательного научного анализа и обобщения этнополитической, исторической практики развития наций и национальных отношений.
Основные принципы федеративного развития предполагают не только совершенствование всей общественной системы, но и отдельных ее частей. Только в гармонии интересов могут сохраниться сама Федерация и сформироваться предпосылки для ее динамичного развития, процветания и укрепления внутренней сопротивляемости разрушительным сепаратистским тенденциям. Этническое многообразие – это фактор не противостояния, а взаимодействия и сотрудничества во имя общего процветания. В логике федеративного развития важно учитывать опыт предыдущих поколений.
Известно, что федерализм представляет собой не только форму государственного устройства, но и принцип взаимоотношений центра и регионов. Взаимоотношения центра и регионов в последние годы формировались в условиях укрепления вертикали власти и в ХХI в. уже несли на себе отпечаток унитарности. Вместе с тем 15-летний опыт развития федеративных отношений в России позволил использовать во благо многонационального населения страны огромный потенциал саморазвития государства в разнообразии и самостоятельности его регионов. Федералистское мировоззрение проявлялось и проявляется в готовности сторон идти на диалог, поиск взаимоприемлемых решений, разделение ответственности, т.е. федерализм в 1990-е гг. и в новом десятилетии во многом обеспечил общественно-политическую стабильность.
Социальная трансформация общества означает относительно мирное, постепенное, но, вместе с тем, достаточно быстрое преобразование социетального типа общества. Академик РАН Т.И. Заславская полагает, что «эмпирическим рефреном этого типа служит характер институциональной структуры, посткоммунистическая трансформация которой предполагает изменение, прежде всего, таких качеств, как легитимность, демократичность и эффективность власти; развитость, легитимность и защищенность собственности; многообразие и зрелость гражданских структур; широта и надежность прав и свобод человека» .
Реформа в нашей стране идет уже семь лет, с 1999 года по начало 2007 года. Но если в настоящий момент проанализировать Российскую Федерацию, с точки зрения минимального набора критериев федеративного государства, то можно сделать вывод, что Россия так и не стала федерацией, а еще более от нее отдалилась. Но теперь не в сторону конфедерации, а в направлении унитарного государства. (В современной науке существуют и противоположные мнения. Например, М.Х. Фарукшин в результате исследования теоретических и практических аспектов федерализма приходит к выводу, что Россия по объективным причинам должна быть федеративным государством, и опровергает взгляды тех, кто говорит, что в нашей стране нет федерализма или существует фиктивный федерализм .)
В России не развиты следующие обязательные признаки Федерации:
1) наличие у субъектов Федерации системы собственных органов государственной власти, которая ими самостоятельно установлена и сформирована (так как система органов государственной власти установлена федеральным законом, на федеральном уровне четко регулируется порядок их формирования, функционирования и прекращения деятельности, высока роль федеральных органов государственной власти в процессе формирования и прекращения деятельности органов государственной власти субъектов Федерации);
2) разграничение предметов ведения и компетенции между Федерацией и ее субъектами на основании конституционных актов и договоров (так как субъекты Федерации обладают минимальными полномочиями, Федерация периодически вмешивается в эти незначительные сферы ведения субъектов, разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется часто изменяющимися федеральными законами, возможность договорного разграничения полномочий на практике сведена законодателем к минимуму - путем усложнения процедуры).
Т.о. настоящее время Россия не обладает всеми признаками федеративного государства, следовательно, является формальной федерацией. Для исправления такой ситуации требуется проведение комплексной реформы в сфере федеративных отношений, основные положения которой изложены в п.2.2. настоящего дипломного исследования.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
