Управление государственными (муниципальными) расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем за его исполнением. Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных (муниципальных) расходов . Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными (муниципальными) расходами .
Бюджетирование, ориентированное на результат, является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов. Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.
В Российской Федерации система бюджетирования, ориентированного на результат, начала набирать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг. . Система результативного бюджетирования неоднократно озвучивалась как приоритетная в посланиях Президента Российской Федерации. Кроме того, система бюджетирования, ориентированного на результат, активно поддерживается Министерством финансов Российской Федерации и стимулируется к внедрению на региональном и местном уровнях посредством выделения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ).
Актуальность внедрения результативного бюджетирования на уровне муниципального образования вызвана необходимостью внесения изменений в существующие подходы к планированию и осуществлению функционирования органов местного самоуправления в связи с происходящими изменениями в экономике и социальной сфере, проводимой административной реформой и объясняется наличием следующих причин:
- традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных услуг;
- необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг;
- бюджет перестал быть полноценным инструментом управления, возрастают масштабы нецелевого расходования бюджетных средств.
Одним из существенных факторов, отрицательно влияющих на эффективность системы управления бюджетными ресурсами муниципального образования, является используемая в настоящее время традиционная затратная модель бюджетирования. Данная модель характеризуется следующими основными недостатками:
1) планирование расходов бюджета осуществляется по методу "от достигнутого уровня" и направлено на обеспечение деятельности подведомственных бюджетополучателей без учета результатов расходования средств;
2) наблюдается высокая степень централизации в принятии решений, вследствие чего финансовые органы оказываются перегруженными поступающей информацией, и это приводит к затягиванию принятия решений или их неактуальности;
3) контроль направлен на оценку правомерности расходования бюджетных средств и соответствие фактических затрат плановым;
4) не производится анализа результативности и эффективности бюджетных расходов, вследствие чего отсутствует возможность оценить качество работы администрации муниципального образования.
Применение бюджетирования, ориентированного на результат, к бюджетному процессу предоставляет большую свободу распорядителям бюджетных средств в выполнении поставленных перед ними задач, а также позволяет измерять эффективность и результативность бюджетных расходов. По сути, данные преимущества ведут к отказу от практики затратного финансирования, стимулируют критический анализ структуры и объема расходования бюджетных средств, способствуют выбору расходных направлений в соответствии с поставленными стратегическими целями.
Проблемы, существующие в муниципальных образованиях, связаны главным образом с самим типом бюджетного планирования. Постатейная форма представления бюджета не позволяет отслеживать и контролировать результаты произведенных бюджетных расходов. Единственно доступным параметром бюджетных расходов является величина затраченных ресурсов (финансовых, материальных, людских и т.д.), на которой строится оценка эффективности расходов. Однако оценить целесообразность расходов не представляется возможным. Поэтому в муниципальных образованиях необходим переход к программно-целевому бюджетированию, связывающему расходование бюджетных средств с четко определенными целями и задачами.
Задача бюджета при системе бюджетирования, ориентированного на результат, заключается в установлении приоритетов расходов, предоставлении простора для оперативного управления, создании стимулов для экономии средств, тесной увязки бюджетных расходов с приоритетами муниципальной политики. Расходы привязываются к функциям, программам, услугам, видам деятельности и их результатам. Исходным при планировании деятельности является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов через расчеты их результативности. Основным становится программный метод планирования. Устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой. Руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования и подведомственных им предприятий предоставляется возможность оперативного управления средствами в виде переброски между статьями и периодами расходов, так как лимитируется лишь общая сумма ассигнований на определенные функции и виды деятельности. Фиксированная величина бюджета стимулирует его относительную экономию за счет рационализации деятельности. Ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий аудит финансов и результатов деятельности .
Важно также и то, что бюджетирование, ориентированное на результат, способствует участию в бюджетном процессе общественности, так как использует в качестве своих целей общественно значимые приоритеты, определяемые на основе опросов населения, работы общественных советов и т.д. Более того, использование в бюджете ряда нефинансовых показателей потенциально повышает его прозрачность, предоставляя населению инструмент мониторинга и контроля за выполнением органами местного самоуправления декларируемых целей.
Таким образом, для повышения эффективности управления муниципальными расходами в основу деятельности органов местного самоуправления должны быть положены следующие принципы: ориентация на достижение планируемых результатов, учет общественного мнения. Для реализации указанных принципов рекомендуется внедрить в деятельность администрации муниципального образования систему составления и исполнения бюджета, которая на каждом этапе деятельности позволяет оценить достигнутый результат. При планировании бюджетных расходов и разработке бюджетных программ должны быть определены результаты и эффект, ожидаемые от планируемой деятельности, количественные показатели и методы их измерения. Отраслевые подразделения администрации муниципального образования должны проводить мониторинг результативности бюджетных расходов, достижения поставленных целей и задач.
Для каждого вида бюджетных услуг и программ должны быть установлены ключевые показатели, характеризующие их качество, результаты и ожидаемый эффект, которые используются для мониторинга реализации поставленных целей и задач; при распределении бюджетных ресурсов и определении соответствующих результатов их использования; для определения необходимых направлений деятельности администрации муниципального образования и обеспечения полной подотчетности перед налогоплательщиками.
Схема бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, состоит из четырех этапов:
1) стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи);
2) планирование расходных программ в рамках бюджета (определение целей, задач и индикаторов оценки);
3) предоставление услуг (достижение результатов);
4) оценка результатов (опрос общественности, анализ индикаторов и т.п.).
Применение бюджетирования, ориентированного на результат, построенного на основе данной схемы, позволяет определить подходы к решению следующих задач:
- распределение бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по стратегическим целям;
- предоставление услуг, на которые население реально предъявляет спрос;
- контроль за издержками на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного способа их предоставления;
- сравнение расходных программ и выбор наиболее экономичных из них по результатам оценки эффективности и результативности расходов;
- повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;
- определение положительного общественного эффекта от услуги, а не только стоимости ее предоставления;
- смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов;
- учет последствий принимаемых расходных решений.
Использование программно-целевых принципов в бюджетном процессе муниципального образования является отражением практики управления муниципальными расходами, ориентированного на результат. Следовательно, большинство изменений, возникающих в процессе планирования и исполнения бюджета в связи с переходом на систему бюджетирования, ориентированного на результат, направлено не на совершенствование технической стороны бюджетного процесса как такового, а на улучшение финансирования предоставляемых муниципальным образованием услуг. Программно-целевое бюджетирование в той или иной мере предполагает не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование).
Бюджетирование, ориентированное на результат, позволит муниципальным образованиям прекратить практику затратного финансирования и выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в стратегическом плане развития муниципального образования.
Несмотря на очевидные преимущества описанного подхода к управлению бюджетными расходами, внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, связано с рядом проблем, в том числе:
1) сложность быстрого достижения явных результатов в виде улучшения качества бюджетных услуг;
2) необходимость значительных временных и финансовых затрат для разработки количественных индикаторов оценки расходов, а также необходимость изменения формы предоставления отчетных данных и т.д.;
3) сложность изучения мнения населения о предоставляемых бюджетных услугах;
4) сложность формализации результатов и социально-экономического (общественного) эффекта бюджетных услуг;
5) стремление в ряде случаев к достижению определенного количественного значения индикатора как к самоцели, при которой не учитывается связь индикатора с желаемым общественным эффектом;
6) сложность определения взаимосвязи затраченных ресурсов и полученных результатов.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
