Глава муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года является высшим должностным лицом в системе местного самоуправления. Говоря о главе муниципального образования как высшем должностном лице, следует обратить внимание на следующие особенности его статуса: даже если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, он может влиять на решения представительного органа муниципального образования, обладая правом вето; в соответствии с ч. 4 ст. 36 Закона о местном самоуправлении он представляет муниципальное образование в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, гражданами и организациями; глава муниципального образования несет персональную ответственность перед населением муниципального образования.
Законом РФ от 6 октября 2003 г. установлено, что организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, то председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. В уставе муниципального образования важно четко закрепить внутреннюю организацию представительного органа, включающую его структурные подразделения:
а) руководителей — главу муниципального образования или председателя представительного органа, заместителя (заместителей) руководителя представительного органа;
б) комитеты и комиссии;
в) территориальные депутатские группы;
г) аппарат представительного органа .
Субъектом компетенционных отношений от имени местного самоуправления выступает муниципальное образование, которое в данном случае следует рассматривать как особое системное образование. Однако простое указание на то, что носителем компетенции местного самоуправления является муниципальное образование, само по себе не решает всех вопросов, поскольку только адекватное отображение в нормативном правовом акте сущностных характеристик объекта правового воздействия позволяет добиться желаемого результата. Поэтому для соответствующего качества правового регулирования вопросов компетенции местного самоуправления необходимо определить, какие именно свойства и характеристики муниципального образования являются значимыми в этом смысле и должны отражаться в законодательстве. Объем компетенции, ее конкретное содержание напрямую связаны с возможностями определенного муниципального образования. К примеру, Э. Макварт говорит следующее: «внутренние (небольшие, расположенные в границах другого муниципального образования) муниципальные образования решают все вопросы местного значения, которые они в состоянии решить, и передают более крупным муниципальным образованиям, в границах которых они находятся, решение тех вопросов, которые не могут быть эффективно решены на базовом уровне» . От вида муниципального образования зависит также и возможность наделения его отдельными государственными полномочиями.
Понятие «муниципальное образование» до сих пор не определено ни в науке, ни в законодательстве. Как отмечает И.В. Худякова, в конституционном праве России имеются понятия «территория Российской Федерации», «территория субъекта Российской Федерации», территории, на которых осуществляется местное самоуправление» . Поскольку местное самоуправление является носителем особой, негосударственной публичной власти, то к территории осуществления муниципальной власти не применимы в полном объеме те характеристики, которые содержатся в конституционном и международном праве для территорий государств и государственных образований (например, то, что территория включает в себя часть суши, территориальные воды, недра, воздушное пространство и т.п.). Понятие и признаки территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, должны закрепляться нормами муниципального права.
Впервые термин «муниципальное образование» был применен в Гражданском кодексе РФ без определения его содержания. Федеральный закон «Об общих принципах…» от 28 августа 1995 года в статье 1 закреплял следующее определение: муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Это определение, по справедливому замечанию А.А. Замотаева, состояло из двух основных частей: во-первых, устанавливался исчерпывающий перечень квалифицирующих признаков муниципального образования; во-вторых, предусматривался открытый перечень видов территориальных объектов, допустимых к конституированию в качестве муниципальных образований .
В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах…» от 6 октября 2003г. муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В отличие от прежнего, новый Федеральный закон «Об общих принципах…» 2003 года закрепляет исчерпывающий перечень муниципальных образований для всей Российской Федерации, устанавливая двухуровневую систему их организации, но не определяет их признаки. По мнению В.И. Васильева, новый Федеральный закон «Об общих принципах…» сделал крупный шаг по пути выяснения и определения параметров территориального устройства местного самоуправления. Предложенная в нем модель носит, безусловно, прогрессивный характер по сравнению с прежней . Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления являются городские и сельские поселения, вторым уровнем – муниципальные районы и городские округа. Особое место занимают внутригородские территории городов федерального значения. Предусмотрены также определенные критерии создания муниципальных образований, определения состава их территории, изменения границ, а также преобразования.
Однако новый закон, перечисляя виды муниципальных образований, не дает ответа на основной вопрос: что такое муниципальное образование. Как справедливо отмечает Б.В. Ларин, фактически в законе отсутствует содержание понятия, фиксирующее его существенные, имеющие правовое значение признаки, а в тексте закона используется термин, значение и понятие которого не раскрыто, что нарушает правила юридической техники. Понятие муниципального образования сводится к понятию поселения, совокупности поселений (муниципальный район) или части поселения (внутригородская территория города федерального значения) . Отсутствие в новом законе основных признаков муниципального образования, обедняет содержание данного понятия, и тем самым снижает качество нового закона. Более того, в определении городского округа местное население не названо в числе субъектов, осуществляющих местное самоуправление. Без этого местное самоуправление - фикция, поскольку именно население выступает в нем главным субъектом властеотношений .
Вопросу о сущности муниципального образования, проблемам территориальных основ местного самоуправления как до, так и после принятия нового Федерального закона «Об общих принципах…» уделялось и уделяется большое внимание со стороны представителей науки муниципального права, что свидетельствует об их особой значимости для осуществления муниципальной реформы . О том, что это является актуальной научно-практической проблемой, свидетельствуют и имеющиеся неточности в употреблении данного термина в нормативно-правовых актах. Например, пункт 3 статьи 20 Федерального закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» от 24 января 1997 года в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ сформулирован следующим образом: «Призыв граждан на военную службу по мобилизации или направление их для работы на должностях гражданского персонала, предусмотренных штатами военного времени, осуществляет призывная комиссия по мобилизации граждан, которая создается в субъекте Российской Федерации, районе, городе без районного деления или ином муниципальном (административно-территориальном) образовании». Во-первых, в законодательстве не предусмотрено такое муниципальное образование, как город без районного деления, во-вторых, из данного положения вытекает, что муниципальное и административно-территориальное образование – это одно и то же, в-третьих, остается неясным, где же конкретно создаются призывные комиссии по мобилизации граждан – в муниципальных образованиях или административно-территориальных единицах.
В пунктах 8, 9 Положения о проведении территориального землеустройства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 года № 396 указано, что «межевание объектов землеустройства представляет собой установление границ муниципальных образований и других административно-территориальных единиц…». Подобные примеры можно продолжить.
В силу вышеизложенного необходимо четко сформулировать основные признаки муниципального образования, отличающие его от других территорий осуществления публичной власти, прежде всего, от административно-территориальных единиц, на которые подразделяется территория субъекта Российской Федерации. На основе анализа федерального законодательства, а также на основе предложений, сформулированных большинством авторов, занимавшихся данной проблемой, к признакам муниципального образования следует отнести следующие.
1. Муниципальное образование создается для осуществления местного самоуправления , оно выступает пространственной сферой деятельности субъектов местного самоуправления по реализации его компетенции, то есть предметов ведения и полномочий, законодательно закрепленных за данным видом муниципального образования. Таким образом, муниципальные образования имеют иную цель , чем административно-территориальные единицы, которые необходимы для организации государственного управления в субъекте Российской Федерации.
2. Главным пространственным принципом организации местного самоуправления является поселенческий принцип, поскольку муниципальное образование является либо населенным пунктом, либо совокупностью нескольких населенных пунктов, объединенных общей территорией, либо частью населенного пункта. Как справедливо отмечают И.В. Выдрин И А.Н Кокотов, основой местного самоуправления выступают территории поселений разного типа . Исходя из заложенной в Федеральном законе «Об общих принципах…» 2003 года концепции максимального приближения органов муниципальной власти к населению, основой для формирования территорий муниципальных образований, являются не административные территориальные единицы, устанавливаемые субъектами РФ, а населенные пункты (группы населенных пунктов). Это обусловлено и тем, что основным субъектом местного самоуправления является население, а население проживает в населенных пунктах, поэтому именно населенный пункт и должен стать базовой единицей для создания муниципального образования. Поэтому, в соответствии с новым законом, территория субъекта РФ вначале разграничивается между поселениями, а уже затем они объединяются в муниципальные районы.
Населенность – это главный признак территории муниципального образования. Для обозначения территорий, на которых отсутствуют населенные пункты, в законе используется специальный термин – межселенные территории. Статус поселения получают либо отдельные населенные пункты, либо совокупности населенных пунктов. Следующий уровень муниципального образования – муниципальный район является объединением поселений и межселенных территорий.
И.В. Бабичев совершенно верно отмечает, что при определении муниципального образования как субъекта местного самоуправления территориальный признак не должен доминировать перед социальным . В противном случае это приводит к тому, что некоторые авторы определяют муниципальное образование вообще без указания на население как «…территориально-хозяйственный комплекс, обладающий собственностью и бюджетом, достаточным для реализации конкретных функций местного самоуправления» .
Административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации, необходимое для осуществления государственно-властной управленческой деятельности, осуществляется иным образом, здесь основным звеном является именно район или округ, в которых сосредоточены территориальные подразделения федеральных и региональных органов государственной власти.
3. В каждом муниципальном образовании должны быть созданы органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах…» 2003 года в муниципальных образованиях обязательно образуются представительный орган местного самоуправления, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, глава местного самоуправления. Возможно создание и иных органов местного самоуправления. Без органов местного самоуправления муниципальное образование существовать просто не может, в отличие от административно-территориальной единицы.
Поскольку в большинстве случаев границы муниципальных образований совпадают с границами существующих административно-территориальных единиц, в них могут также располагаться территориальные подразделения федеральных и региональных органов государственной власти. Но они не вправе заниматься решением вопросов местного значения, поэтому так важно провести четкое разграничение компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти.
4. Каждое муниципальное образование должно обладать местным бюджетом и муниципальным имуществом. Непременным условием осуществления компетенции местного самоуправления является наличие собственной материально-финансовой базы. Публичная власть, не имеющая возможности пользоваться и распоряжаться собственным имуществом, финансовыми средствами, не может быть самостоятельной. Поэтому даже самые небольшие населенные пункты, если они наделены статусом муниципального образования, должны иметь свой местный бюджет, возможность пополнять муниципальную казну, развивать экономическую основу своего существования.
Отдельные населенные пункты или территории в составе муниципального образования могут иметь свою смету в составе местного бюджета, средствами которой распоряжаются территориальные структурные подразделения местной администрации данного муниципального образования.
5. Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав о местном самоуправлении. Федеральный закон «Об общих принципах…» от 6 октября 2003 года впервые ввел понятие муниципальных правовых актов, особо выделив среди них устав муниципального образования. Устав для муниципального образования по своей значимости может быть сопоставим с той ролью, которую играет Конституция РФ для страны в целом, конституции и уставы субъектов РФ – для соответствующих субъектов. Определение устава муниципального образования как особого вида муниципального правового акта дает С.В. Арбузов: «Устав муниципального образования – это подзаконный, основополагающий акт муниципального образования, обладающий высшей юридической силой по отношению ко всем другим правовым актам органов местного самоуправления, структурно оформленный в соответствии с требованиями законодательства, принимаемый представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением, закрепляющий правовой статус муниципального образования и обеспечивающий обобщенное и системное регулирование правоотношений в области местного самоуправления на территории муниципального образования» . Поэтому наличие устава также является существенным отличием муниципального образования как территории действия самостоятельных субъектов муниципальной власти от административно-территориальной единицы.
Перечисленные признаки муниципального образования могут быть положены в основу его определения. Таким образом, муниципальное образование – это социально-территориальное образование, создаваемое в населенных пунктах, либо на территориях, объединяющих населенные пункты, либо на части территории населенных пунктов - городов федерального значения, в целях осуществления их населением местного самоуправления, являющееся пространственной границей реализации принадлежащей населению публичной муниципальной власти, и характеризующееся наличием органов местного самоуправления, местного бюджета и муниципального имущества, а также устава о местном самоуправлении .
Указанные признаки должны быть положены в основу классификации муниципальных образований как конкретных носителей компетенции местного самоуправления, что позволит учитывать их особенности и возможности при определении компетенции конкретного муниципального образования. Следует подчеркнуть, что это лишь минимальный перечень оснований для типологии муниципальных образований .
Вообще вопрос о видах муниципальных образований нуждается в особом рассмотрении. Муниципальное образование – это теоретическая категория, сущность которой проявляется в характеристике определенных территориальных единиц местного самоуправления. Она используется в законодательстве как общее понятие по отношению к частному, т.е. конкретному виду муниципального образования, который указывается в нормативных правовых актах как объект либо как субъект правоотношений . Федеральный закон «Об общих принципах…» от 6 октября 2003 года выделяет пять видов (типов) муниципальных образований: городской и сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория городов федерального значения. Анализ иных положений закона, в частности, требований по установлению границ и определению статуса муниципальных образований, позволяет осуществить более детальную их классификацию. Так, в субъектах РФ могут возникать:
• 4 вида городских поселений;
• 3 вида сельских поселений на территориях с высокой плотностью сельского населения;
• 4 вида сельских поселений на территориях с низкой и средней плотностью сельского населения и 5-й вид – на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях;
• 4 вида городских округов;
• 4 вида муниципальных районов .
Разработка научно обоснованной типологии муниципальных образований и критериев определения компетенции отдельных их типов является в настоящее время важнейшей задачей науки муниципального права. Закрепленная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года классификация муниципальных образований явно недостаточна с точки зрения оптимизации компетенции их отдельных видов. Поэтому представляется оправданным предоставление субъектам Российской Федерации права осуществлять дополнительную, более детальную классификацию муниципальных образований в рамках основных типов, предусмотренных федеральным законодательством, с учетом особенностей данных субъектов.
Исключение права регионального законодателя регулировать порядок осуществления муниципально-территориальных преобразований не позволяет в необходимой степени учесть «исторические и иные местные традиции» при установлении границ муниципальных образований. Кроме того, предлагаемые в новом Федеральном законе критерии ориентированы главным образом лишь на численность населения, размер территории, доступность центра поселения, а не на социально-экономический потенциал территориальной единицы, что не может не сказаться на жизнеспособности муниципального образования и его действительной способности решать вопросы местного значения .
Одно из определений понятия муниципального образования содержалось в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подготовленном О.Л. Савранской, А.Г. Ворониным, А.Ф. Мурашко и внесенным в рабочую группу Госсовета по реформе местного самоуправления. Авторы этого проекта полагали, что муниципальное образование – это территориально-социальная организация населения в городском, сельском поселении, на иной территории, установленной на основании его решения для осуществления местного самоуправления . Однако это определение не раскрывает сущностных черт муниципального образования, а также содержит неверное утверждение о том, что территория муниципального образования устанавливается на основании решения его населения. Решение по созданию муниципального образования, изменению его границ и преобразованию принимает законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
«Тип – форма, вид чего-нибудь, обладающая определенными признаками» .
Муниципальное образование в качестве самостоятельного субъекта правоотношений признается все большим числом исследователей данного вопроса .
Глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на его территории.
В российских регионах применяются разные наименования должности главы муниципальных образований — «глава города (района, поселка, села)», «мэр города (района)», «глава местного самоуправления», «руководитель муниципального образования» и т. п.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
