Четкое определение правового статуса главы муниципального образования является достаточно серьезной проблемой как в теоретических спорах ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике, так и на практике муниципального строительства.
Естественно, в рамках настоящего дипломного исследования не представляется возможным подробно изложить все муниципально-правовые проблемы, связанные со статусом главы муниципального образования, которых немало. Надо отметить, что в ч. 2 ст. 11 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 года содержатся ограничения, связанные с муниципальной службой. Там, в частности, записано, что муниципальный служащий не вправе быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления.
В широком смысле термин «муниципальная служба» обозначает совокупность людей, находящихся на службе муниципальных образований (органов и учреждений - юридических лиц публичного права), в узком смысле - сотрудников аппарата органов местного самоуправления, наделенных соответствующим статусом . В законодательстве под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными (ч. 1 ст. 2 Закона от 8 января 1998 г.). Данное определение конкретизирует понятие муниципальной должности.
Муниципальная должность - предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ должность с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения и ответственностью за выполнение этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Муниципальные должности делятся на:
• выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также на основании решений представительных или иных выборных органов местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
• иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Органы местного самоуправления - самостоятельная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает отпечаток на характер деятельности людей, работающих в них. Названная деятельность, именуемая службой, понимается как один из видов платной общественно полезной активности, состоящей в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей . Служба в органах местного самоуправления именуется муниципальной службой. Муниципальная служба осуществляется в интересах жителей муниципального образования, для организации и предоставления физическим и юридическим лицам муниципальных услуг и обеспечения охраны правопорядка. Она является институтом, который, опираясь на гражданскую культуру, профессиональные знания и квалификацию муниципальных служащих, обеспечивает эффективное управление делами муниципального образования.
В соответствии со ст. 42 Закона «об основах организации муниципальной службы» 2003 г. (далее – Закон от 6 октября 2003 г.), правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Отправным в регулировании отношений муниципальной службы является Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» с последующими изменениями (далее - Закон от 8 января 1998 г.), положения которого детализируются в законодательстве субъектов РФ, муниципальных правовых актах.
Законодатель рассматривает как муниципальную службу только профессиональную деятельность на так называемых иных муниципальных должностях. Профессиональная деятельность главы муниципального образования, иных выборных лиц местного самоуправления, депутатов под понятие муниципальной службы не попадает. В ч. 2 ст. 2 Закона от 8 января 1998 г. указывается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным Законом не устанавливается. Здесь должны действовать особые акты.
Подобный подход, по нашему мнению, вряд ли можно признать оптимальным. Выборный характер ряда муниципальных должностей предопределяет только особенности правоположения замещающих их лиц в рамках муниципальной службы. Тот же глава муниципального образования наделен законодательно закрепляемыми за ним властными полномочиями, но он же обладает правами, обязанностями по службе, носящими служебный характер (право на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение; обязанность представлять необходимые документы в кадровую службу соответствующих органов местного самоуправления и т.д.). Поэтому логично распространять на лиц, замещающих выборные муниципальные должности, общий статус муниципальных служащих с необходимыми из него изъятиями и его дополнением особыми служебными правами, обязанностями названных лиц. Последние же следует закреплять не в нормативных актах, посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований. К особенностям прохождения службы главами муниципальных образований относится, например, то, что они вступают в должность на основании собственных актов и актов об их избрании, принимаемых соответствующими избирательными комиссиями, нераспространение на них квалификационных разрядов, отсутствие практики их аттестации, особый порядок их увольнения как выборных должностных лиц.
Муниципальный служащий. Помимо понятий «муниципальная служба», «муниципальная должность» законодатель вводит понятие «муниципальный служащий». Муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший 18-летнего возраста, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. К числу муниципальных служащих относятся лица, замещающие иные муниципальные должности. Поэтому депутаты, главы муниципальных образований, лица, замещающие иные выборные муниципальные должности, в это число не входят. Не являются муниципальными служащими лица, которые эпизодически помогают органам местного самоуправления (консультанты, эксперты, специалисты и другие помощники), а также лица, исполняющие в органах местного самоуправления обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления.
Однако в обыденном сознании слово «служащий» ассоциируется со всеми работниками органа местного самоуправления (мэрии, администрации), которые находятся в административном здании, и т.д. Поэтому следует иметь в виду, что есть и другая категория работников, которая часто привлекается к аппаратной работе, однако не имеет статуса муниципальной службы.
Постоянный, профессиональный характер деятельности муниципальных служащих на муниципальных должностях означает включение упомянутых должностей в штатное расписание соответствующих органов местного самоуправления. Муниципальная должность - это всегда штатная должность. Штатное расписание должностей муниципальной службы устанавливается, как правило, главой муниципального образования в соответствии со структурой органов местного самоуправления, закрепленной в уставе муниципального образования. Субъекты РФ могут в форме закона утверждать реестры должностей муниципальной службы. Однако, как представляется, такой реестр должен давать муниципальным образованиям возможность в определенных пределах вводить должности, в нем отсутствующие. В реестре более важны не перечни конкретных должностей, а принципы разделения последних на отдельные категории, виды. Поэтому уместно, перефразируя известное выражение, сказать, что не муниципальные образования для реестра, а реестр для муниципальных образований.
В штатное расписание включаются не только должности, на которых осуществляется муниципальная служба, но и замещаемые на профессиональной постоянной основе выборные муниципальные должности. В целях технического обеспечения деятельности муниципальных органов в штатное расписание могут включаться должности, вообще не относящиеся к муниципальным должностям.
Каждый работник - муниципальный служащий должен быть занят выполнением определенных задач. В этом смысле «должность» - это рабочее место. Однако термин «должность» имеет и финансовое значение - это бюджетные расходы. Штаты служащих учитываются в бюджете муниципального образования.
Классификация муниципальных должностей устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ. Закон от 8 января 1998 г. нацеливает субъекты РФ на введение соотношения муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы РФ с учетом предъявляемых к ним квалификационных требований (п. 2 ст. 8). Это обусловлено тем, что между государственной и муниципальной службой нет жесткой границы. Для муниципальных служащих переход на государственную службу часто означает профессиональный и кадровый рост, но такой переход не должен означать, что человек вынужден начинать все сначала, теряя, например, прежний стаж муниципальной службы. Этот стаж необходимо перевести в стаж государственной службы исходя из заранее введенных критериев.
Должности муниципальной службы подразделяются на четыре основные категории :
• руководители;
• помощники (советники);
• специалисты;
• обеспечивающие специалисты.
Руководители - должности руководителей и заместителей руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных подразделений (органов) местного самоуправления, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничений срока полномочий. С учетом вышеизложенного представляется уместным рассматривать эту категорию более широко, включая в нее выборных должностных лиц, в том числе глав муниципальных образований, депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.
Помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия должностным лицам местного самоуправления в реализации их полномочий, замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц. В данную категорию входят, в частности, должности помощника главы муниципального образования, советника (консультанта) главы муниципального образования, пресс-секретаря главы муниципального образования. Выделение этих должностей в отдельную категорию связано с особым характером отношений между замещающими их служащими и главой муниципального образования. Закон исходит из права главы назначать на эти должности лиц, нужных ему в силу каких-либо обстоятельств. Вновь избранный глава свободен в подборе кандидатов на названные должности. С уходом прежнего главы муниципального образования истекает и срок полномочий служащих, назначенных им на указанные должности.
Специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения осуществления органом местного самоуправления своих задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Сама по себе классификация должностей недостаточна для стимулирования профессионального роста муниципальных служащих, поскольку она основное внимание уделяет не исполнителю, не лицу, а самой организационной структуре с ее ячейками-должностями . Классификацию должностей необходимо подкреплять перечнем званий или квалификационных разрядов, обозначающих не само по себе место гражданина в должностной иерархии, а уровень его управленческого мастерства.
Не случайно Закон от 8 января 1998 г. предусматривал помимо классификации муниципальных должностей муниципальной службы квалификационные разряды для муниципальных служащих. Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на так называемые иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов РФ, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются законами субъектов РФ в соответствии с федеральными законами.
Некоторые практические работники, проанализировав вышеуказанную муниципальную юридическую норму и презюмировав, что глава муниципального образования является муниципальным служащим, делают вывод о том, что глава города или района не может совмещать свою должность с депутатским мандатом различных уровней.
Однако такой вывод будет поспешным, так как муниципальное право, как, впрочем, и любая другая отрасль права, представляет собой системное образование комплексного типа. Нельзя делать выводы только на основании содержания одной статьи, необходимо детально проанализировать и содержание других муниципальных юридических норм.
В частности, нужно определиться с тем, является ли глава муниципального образования в соответствии с действующим законодательством муниципальным служащим. Отвечая на поставленный вопрос, необходимо учесть содержание статьи 2 того же Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», в части 1 которой дается определение муниципальной службы.
Под муниципальной службой в соответствии с указанной статьей понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Следовательно, если попытаться истолковать ход мысли законодателя в указанной юридической норме, то нужно отметить наличие двух видов муниципальных должностей, классификация которых приводится в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»:
1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
2) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Если вникнуть в суть вышеприведенных положений, то станет очевидным, что в категорию муниципальных служащих включаются только лица, замещающие муниципальные должности путем заключения трудового договора. Лица же, замещающие муниципальные должности в результате выборов, не являются муниципальными служащими. Конечно, этот подход законодателя является довольно спорным, но следует признать, что в настоящее время, если лицо занимает муниципальную должность в результате местных выборов, то оно не может быть отнесено к категории муниципальных служащих, и, следовательно, на его правовой статус не распространяются ограничения, установленные для муниципальных служащих.
Сделанный выше вывод подтверждает законодатель в части 2 статьи 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», в которой он прямо указал, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления настоящим Федеральным законом не устанавливается.
Таким образом, можно сделать вывод, что законодательством фигура главы города выведена из категории муниципальных служащих. Это положение вызывает непонимание практиков, не особо компетентных в тонкостях муниципального права, однако любой грамотный государствовед поддержит указанную трактовку законодателя, так как в российском законодательстве традиционно под служащим понимается лицо, имеющее следующий правовой статус:
1) оно должно быть принято на службу (государственную или муниципальную) в результате назначения или путем заключения трудового договора;
2) на него должен распространяться особый порядок продвижения по службе, порядок наложения взысканий и поощрений;
3) оно должно иметь специфические права и обязанности;
4) на него должны распространяться специфические ограничения;
5) указанное лицо может быть лишено своей должности в результате законодательно определенных причин, включая увольнение.
Если же проанализировать статус главы муниципального образования с этих позиций, то станет очевидно, что глава города или района не может быть признан муниципальным служащим, так как:
1) он получает свою должность в результате выборов, являющихся формой занятия должностей, принципиально отличной от формы назначения служащих;
2) он имеет специфические права и обязанности;
3) наложение взысканий на главу города также имеет свою специфику;
4) он не может быть уволен со своей должности, а имеет только ему присущий порядок отстранения от должности.
Естественно, если фигура главы муниципального образования так сильно отличается от других представителей муниципальной власти, то вполне закономерно, что законодатель не признал его муниципальным служащим, а выделил его, наряду с депутатом местного представительного органа, в отдельную категорию субъектов муниципального права.
Очевидно, что в дальнейшем следует ожидать законов, детально регламентирующих правовой статус высшего выборного муниципального должностного лица (главы муниципального образования) и депутата местного представительного органа
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
