Об основаниях наступления ответственности главы муниципального образования можно вести речь в двояком смысле: на основании чего отвечает человек - закона, договора (правовое основание) и за что он отвечает - за совершенное правонарушение (фактическое основание). Правонарушение является юридическим фактом, который влечет возникновение охранительных правоотношений. Основанием ретроспективной муниципально-правовой ответственности выступают муниципальные правонарушения.
Как справедливо пишет В.О. Лучин, «в сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъектов без вины» . Вина в муниципальном правонарушении ассоциируется главным образом с наличием у субъекта возможности надлежащим образом исполнить муниципальные правовые обязанности и непринятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить муниципального правонарушения. В этом и будет заключаться вина субъекта.
Федеральный и региональные законодательные органы оставляют вопрос регламентации оснований, условий и порядка отзыва на усмотрение населения (если устав принимается на местном референдуме) или представительного органа местного самоуправления. Нередко муниципальные образования стояли перед выбором: указывать основания в самом общем виде или же конкретизировать их. Тем более что в юридической науке нет единства мнений по этой проблеме. Одни авторы считают предпочтительнее устанавливать основания отзыва в общей форме, так как трудно предусмотреть все возможные причины отзыва . Другие, наоборот, предлагают назвать конкретные правовые основания отзыва. Вместо социально-психологического понимания утраты доверия населения как основания ответственности должностных лиц местного самоуправления Т.Д. Зражевская предлагает правовое содержание этого основания, а именно неоправдание доверия избирателей в результате невыполнения своих обязанностей выборными должностными лицами или нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов), законодательства субъектов Российской Федерации . Ко второму основанию отзыва, как справедливо отмечает А.А. Безуглов, следует отнести и нарушение уставов, и других правовых актов муниципальных образований .
Отзыв выборного должностного лица местного самоуправления населением по конкретным правовым основаниям является мерой (санкцией) муниципально-правовой ответственности. Ее суть заключается в заложенной в уставе муниципального образования возможности применения принуждения к выборному лицу в случае принятия им конкретных противоправных решений или совершения им противоправных действий (бездействия), подтвержденных в судебном порядке.
Устанавливая общие рамки реализации муниципально-правовой ответственности, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не конкретизирует основания ответственности (муниципальные правонарушения), не устанавливает перечень мер (санкций) ответственности, оставляя решение этих вопросов на усмотрение населения или представительных органов муниципальных образований.
В юридической литературе различают основание юридической ответственности и условия ответственности. Основание является конечным элементом в системе целой последовательности, вызывающим определенное следствие. Условие можно рассматривать как некое начальное обстоятельство, существование которого создает возможность появления новых элементов. Применительно к вопросу об основании юридической ответственности можно говорить о том, что это представление базируется на понимании сущностной природы правонарушения и юридической ответственности. Следует заметить, что с формально-юридической стороны все неправомерные действия образуют строгую и единую группу. Хотя в рамках этой группы существует определенная градация, обусловленная разными причинами, объединение подгрупп возможно по основаниям, например, по формально-юридическому признаку, по субъективному отношению лица к совершаемому им неправомерному действию и последствиям его совершения. Законодатель определяет через нормы отраслевого законодательства все признаки правонарушения как основания возникновения конкретного отраслевого вида юридической ответственности.
Существующее в общей теории права учение об основании ответственности выделяет фактическое и юридическое основания ответственности. Фактическое основание ответственности представляет собой совершение правонарушения. Юридическое основание представлено существованием нормы права, устанавливающей юридическую ответственность за совершенное деяние. Тем самым необходимо констатировать, что юридический факт, на основе которого возникает правоотношение по поводу возложения юридической ответственности, есть сложное образование: оно включает в себя не только совершенное правонарушение - конкретные жизненные обстоятельства, но и формальные моменты - наличие нормы права. Одновременно необходимо учитывать, что сам по себе акт компетентного органа по поводу возложения юридической ответственности представляет собой следствие определенной деятельности уполномоченных субъектов. Эта деятельность совершается в определенной логико-юридической последовательности, обеспечивающей полноту и объективность учета всех заслуживающих внимания обстоятельств при определении меры этой ответственности.
Наиболее полно признаки, функции и цели юридической ответственности проявляются в понимании ответственности как обязанности претерпевать определенные меры государственно-правового принуждения. Оно выражается в том, что меры ответственности устанавливаются государством в правовых нормах, реализация которых во всех случаях обеспечивается принудительной силой государства .
В данном случае следует учитывать, что не каждый случай применения государственного принуждения может быть квалифицирован как ответственность, следовательно, эти понятия нельзя отождествлять. Исходя из сущности ответственности, необходимо отметить, что фактическим основанием ее применения является только выполнение состава правонарушения, предусмотренного нормой права.
Ответственность должна иметь основание. В различных источниках этот вопрос освещен по-разному. Н.С. Малеин считает, что основанием юридической (ретроспективной) ответственности является правонарушение. Основанием правовой позитивной ответственности является факт приобретения правового статуса (возложения на субъектов определенных правовых обязанностей). То, что в данном случае понимается под позитивной ответственностью, это, по существу, все нормы общих правил морали и права.
Предпосылки правовой ответственности, даже обязательные, непременные, сами по себе не влекут за собой конкретной юридической ответственности, не являются основанием для возложения определенной ответственности за исполнение (и за нарушение). Общим основанием для возложения юридической ответственности (за исполнение правовых норм в широком смысле слова) являются правовые предписания, содержащиеся в правовых нормах, издаваемых на их основе и в их исполнение актах применения права.
Необходимым условием возложения ответственности является вменяемость лица и реальная, зависящая от него возможность выполнить правовое действие (например, физическая возможность, наличие или возможность приобретения необходимых знаний, навыков, прав, средств для исполнения правовой обязанности).
Предпосылки юридической ответственности обнаруживаются в признаках, характеризующих совершенное деяние как правонарушение, следующие признаки правонарушения: общественная опасность, противоправность, совершение правонарушения только людьми, виновность деяния .
Другим необходимым признаком правонарушения выступает само поведение нарушителя как фактическое внешнее проявление его определенной деятельности, как объективирование его мотивации. В этом случае важно учитывать, что такое поведение может выражаться в противоправных действиях и бездействии. Это является существенным моментом, определяющим общую картину любого правонарушения. «Если определенный образ мыслей, суждения, противоречащие официальной доктрине, считаются преступлением и преследуются, то это - свидетельство тоталитарности государства» .
Также дискуссионным в правовой литературе является вопрос о вине как основании юридической ответственности. Вина в данном случае выступает в юридической оценке совершенного правонарушения. Она заключается в самом факте содеянного и устанавливается тогда, когда будет доказано, что у субъекта есть все признаки предусмотренного законом преступления или проступка .
Исходя из общих теоретических посылок, ответственность главы муниципального образования можно рассматривать как ответственность носителя публичной власти. Существенное значение имеет не получение власти, а разграничение ответственности перед гражданами, местным сообществом, государством за осуществление власти местного самоуправления. Главный принцип, который при этом должен действовать, выражается в том, что, чем больше субъект (носитель) власти ее получает, тем большую ответственность он несет перед гражданином, народом .
В качестве общего признака муниципально-правовой ответственности указываются, например, «щадящие» последствия ее применения . Но в таком случае на первый план выдвигаются вторичные моменты ответственности, которые должны были бы определяться существом охраняемых и гарантируемых при посредстве мер ответственности отношений.
Муниципально-правовая ответственность - довольно многогранное понятие. Муниципально-правовые санкции, субъекты и основания муниципально-правовой ответственности разнообразнее по своей форме и содержанию, чем при любом другом виде юридической ответственности за правонарушение.
Как известно, Европейская хартия местного самоуправления определяет, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий, а также что функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами (ст. 7). Институт отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления является характерным признаком императивного мандата. Он жестко связывает позицию выборного лица с местными интересами, волей, наказами и другими поручениями избирателей .
Основаниями для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, что установлено в ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Речь идет прежде всего об ответственности главы муниципального образования перед населением. Содержание данного вида ответственности явно выходит за круг тех отношений, которые связаны с совершением выборными должностными лицами местного самоуправления правонарушений. Основания для наступления такого вида ответственности должны определяться уставами муниципальных образований. При этом законодатель как бы намеренно самоустраняется от регулирования этих отношений. Данную норму нельзя признать случайной, поскольку персонифицированным источником власти выборных должностных лиц местного самоуправления соответствующего муниципального образования является его население. Таким образом, критерием, по которому население оценивает работу своих избранников, является не только соблюдение ими действующего законодательства, но и степень соответствия их деятельности интересам населения. Следует обратить внимание еще на одну особенность ответственности главы муниципального образования перед населением, которая заключается в определении момента наступления муниципально-правовой ответственности. Доверием населения глава муниципального образования с точки зрения состояния легитимности наделяется с момента его избрания. Сам факт утраты доверия населения в отношении выборного должностного лица внешне может проявиться в социологических опросах (например, путем установления рейтинга популярности), в определенных массовых акциях недовольства и даже протеста населения, но в качестве юридических фактов, свидетельствующих об утрате главой муниципального образования доверия населения, они признаны быть не могут. Для этого, например, в законодательстве прописан алгоритм юридически значимых действий населения по установлению факта недоверия населения и возникновению негативных для главы муниципального образования последствий в виде его отзыва.
Данный вид ответственности относится к публично-правовой ответственности, в которой сочетаются политические и правовые меры ответственности, а субъект публично-правовой ответственности несет ее перед основным источником публичной власти - населением муниципального образования.
Формула «утрата доверия» носит общий характер и не конкретизирует причины этой утраты. Это означает, что их определяет само население самостоятельно в уставах муниципальных образований. Чаще всего утрата доверия происходит из-за неудовлетворенности деятельностью выборных должностных лиц местного самоуправления, связанных совокупно или по отдельности с такими причинами, как: нарушение прав и законных интересов граждан, нарушение действующего законодательства, недобросовестное выполнение полномочий, предвыборных программ и должностных обязанностей, утрата контактов с избирателями, игнорирование ведения приема граждан, формальное рассмотрение их обращений, совершение действий, порочащих звание выборного лица, отрицательная работа аппарата администрации муниципального образования, и другие.
По смыслу основания данной ответственности ее мерой может быть только досрочное прекращение полномочий соответственно выборных органов или должностных лиц местного самоуправления, которое может быть осуществлено только путем механизма отзыва или отставки . Другая мера ответственности практически исключается, ибо не могут выборные должностные лица выражать волю населения, потеряв его доверие.
Практическая реализация отдельных из них нередко вызывает проблемы на практике. В частности, вступление в отношении главы муниципального образования в законную силу обвинительного приговора суда.
При анализе этой нормы (ч. 6 ст. 36) можно выявить ее существенное противоречие положениям других федеральных законов.
В соответствии с ч. 3 ст. 32 Конституции РФ и п. 3 ст. 4 ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», не имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Согласно п. 7 ст. 4 ФЗ от 12 июня 2002 г. при наличии в отношении гражданина РФ вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.
Таким образом, в соответствии с избирательным законодательством РФ кандидатами на должность главы муниципального образования не могут быть лица, осужденные вступившим в законную силу приговором суда к лишению свободы с отбыванием наказания в исправительных учреждениях (местах лишения свободы), а также лица, которым в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу, определено наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
Соответственно, не вызывает нареканий в качестве основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования вступление в отношении главы муниципального образования в законную силу приговора суда, которым ему назначено наказание в виде лишения свободы (при этом именно реального, а не условного) или лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
Однако анализ соответствующих положений избирательного законодательства РФ позволяет прийти к выводу о том, что лица, в отношении которых вступил в законную силу обвинительный приговор суда, по которому они осуждены к наказанию, не связанному с реальным лишением свободы и лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (например, к штрафу, лишению специального, воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград, обязательным работам, исправительным работам, ограничению свободы), имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе и на должность главы муниципального образования.
В соответствии же с п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ от 6 октября 2003 г., если в период нахождения лица в должности главы муниципального образования в отношении него вступил в силу обвинительный приговор суда, то полномочия главы муниципального образования подлежат досрочному прекращению.
Между тем, если обвинительный приговор суда, которым назначено лицу наказание, не связанное с лишением свободы или лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, вступил в законную силу до избрания этого лица на должность главы муниципального образования (как видим, препятствий для участия этого лица в избирательном процессе нет), то в отношении него неприменима рассматриваемая норма ФЗ от 6 октября 2003 г., поскольку ее действие распространяется на уже вступившего в должность и осуществляющего свои полномочия главу муниципального образования.
Следовательно, может возникнуть ситуация, когда два лица (допустим, главы различных муниципальных образований) совершили преступления (возможно, даже аналогичные), за которые приговорены к наказанию, не связанному с лишением свободы или лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Но при этом в отношении первого из них приговор вступил в законную силу до дня официального вступления этого лица в должность главы муниципального образования, а в отношении второго - после его официального вступления в должность. Полномочия второго прекращаются досрочно. Первому же лицу в соответствии с действующим законодательством ничто не препятствует осуществлению им полномочий главы муниципального образования.
Таким образом, в этой ситуации возможность нахождения лица в должности главы муниципального образования и, соответственно, возможность досрочного прекращения его полномочий зависит от многих факторов, которые сами по себе не должны играть определяющей роли. В числе этих факторов могут быть время совершения лицом преступления, квалификация дознавателя или следователя, срок следствия, срок судебного рассмотрения дела и т.п.
Очевидно, что здесь нарушается конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, а также есть противоречие существующей редакции п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ от 6 октября 2003 г. и действующего законодательства РФ об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.
Несомненно, такое основание, как вступление в отношении главы муниципального образования в законную силу обвинительного приговора суда, должно содержаться в предусмотренном федеральным законодательством перечне оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Однако представляется необходимым изменение соответствующей законодательной формулировки с целью исключения возможности ее расширительного толкования.
Так, норма должна предусматривать, что основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования - вступление в отношении него в законную силу не любого обвинительного приговора суда, а только отвечающего определенным требованиям относительно вида преступления, за которое осуждено лицо, занимающее должность главы муниципального образования, а также назначенного ему в связи с этим наказания.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
