Выделение однородных территорий (подзон) с учетом социально-экономических, демографических, производственных, рекреационных связей с городом подчеркивает общность проблем землепользования, тенденций в развитии административно-территориальных образований, населенных пунктов и прилегающих к ним территорий. Выявлены и упорядочены основные противоречия и проблемы землепользования на основе функциональных взаимодействий города и внутригородских образований.
Противоречия, вызывающие проблемы использования земель в зоне сильного влияния города, связаны с активным отраслевым перераспределением земель, концентрацией загородного населения, развитием крупных населенных пунктов. Проблемы использования земельных ресурсов в зоне среднего влияния заключаются в основном в территориальном развитии дачных населенных пунктов, соблюдении норм законодательства в отношении целевого использования земель.
В зоне слабого влияния проблемы землепользования менее выражены, связаны с территориальной организацией сельскохозяйственного производства, развитием площадей для ведения личного подсобного хозяйства, функционированием дачных населенных пунктов.
Специфика развития пригородных территорий, функциональные связи с городом, особенности расселения, такие как неравномерное распределение населенных пунктов, маятниковые перемещения населения, большой удельный вес населенных пунктов, не имеющих выраженной хозяйственной значимости и ряд других, требуют определенного учета и устанавливают следующие основные особенности формирования поселений в пригородной зоне:
– анализ потребностей города, установление их динамики, отражение выявленных потребностей на структуре материальных, трудовых земельных, финансовых и других ресурсов пригородных муниципальных образований;
– учет территориального развития города, расширения его черты;
– создание условий социально-экономического развития территорий с учетом значительного уровня трудовой маятниковой миграции, возрастающих сезонных, повседневных нагрузок на территорию, инфраструктуру населенных пунктов;
– ориентирование территориального развития и размещения поселений с учетом повышенной значимости земельных ресурсов, эффективное и рациональное вовлечение земель для удовлетворения нужд города;
– создание пространственных условий, формирование материальных, трудовых, земельных ресурсов для обеспечения рациональной организации пригородного сельскохозяйственного производства.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. устанавливает лишь демографические и пространственные требования к созданию поселений. Осуществление территориальных преобразований в ходе реформы местного самоуправления, в основу которых положены требуемые законодательством нормы, привело к проблемам функционирования отдельных поселений, в частности из-за недостатка или отсутствия экономических основ для своего развития, объектов социальной инфраструктуры.
Представляется, что при создании поселений целесообразно руководствоваться не только демографическими и пространственными требованиями, но и учитывать другие неотъемлемые ресурсы – производство, инфраструктуру, земельные ресурсы, обусловливающие развитие любой территориальной системы, к которой вполне оправданно следует относить поселения.
Процесс формирования поселений должен основываться на системном подходе, в результате осуществления которого создается взаимосогласованная и взаимоувязанная система поселений – совокупность городских и сельских населенных пунктов, задействованных в производственных, культурно-бытовых и других связях, которая формируется на основе оптимального демографического, производственного, земельно-ресурсного и другого потенциала, обеспечивающего устойчивое и самостоятельное развитие территорий.
Создание системы поселений целесообразно базировать на оценке социально-экономического потенциала сложившихся административных территорий в границах сельских и поселковых администраций, которые получили название «административно-территориальное образование». В этих границах на протяжении большого периода времени была создана социальная, производственная инфраструктура, сохранились внутренние экономические, культурно-бытовые связи между населенными пунктами, окружающими их территориями.
Социально-экономический потенциал территорий главным образом определяется уровнем развития населенных пунктов, их инфраструктурой. Поэтому в качестве первичных объектов оценки выступают их территории.
Разработана общая методологическая последовательность создания системы поселений на территории муниципального района (рис. 4).
Создание муниципальных образований, отвечающих условиям оптимального ресурсного обеспечения жизнедеятельности населения и устойчивого развития территорий, должно проводиться на основе учета комплекса факторов и критериев, к которым относятся следующие:
● Пространственные. Определяют требования оптимальности размера исходя из доступности административного центра поселения жителям рядовых населенных пунктов.
● Демографические. Устанавливают критерии численности населения, соответствие которым позволяет выделить территорию в отдельное поселение.
● Социальные факторы заключаются в необходимости наличия на территории поселений объектов социальной, культурно-бытовой инфраструктуры (дошкольные образовательные учреждения, школы, объекты здравоохранения, торговли, отдыха и др.).
● Экономические факторы. Основными источниками доходов муниципальных образований выступают налоги от использования муниципального имущества, местных природных ресурсов, налог на прибыль предприятий, налоги на имущество и доходы физических лиц. Земельные платежи составляют значительную часть доходов бюджетов пригородных поселений.
● Инженерная инфраструктура. Инженерное оборудование территории, его состояние, уровень благоустройства создают материальные условия проживания людей, обусловливают доступность объектов инфраструктуры.
● Производственная инфраструктура. Деятельность предприятий обеспечивает поступление платежей в местный бюджет. Формируется занятость населения, увеличивается притягательность территории для проживания.
● Рекреационные критерии должны обеспечить допустимую людскую, техногенную нагрузку на территорию поселения, создать условия выполнения экологических требований.
Рис. 4. Методологическая последовательность формирования
территорий поселений муниципального района
Проведена балльная оценка социально-экономического потенциала населенных пунктов района «Филевский парк» в разрезе обозначенных групп факторов и критериев (с учетом разработок О.Т. Хисматулова, А.Л. Желяскова), затем результаты оценки обобщены до уровня административно-территориальных образований.
Установлен социально-экономический потенциал населенных пунктов по 6 группам факторов. Исследованиями выяснено, что наблюдается изменение значимости отдельных факторов в зависимости от зоны влияния города (рис. 5).
Рис. 5. Структура потенциала социально-экономического развития
населенных пунктов по зонам влияния района «Филевский парк»
Для населенных пунктов, расположенных в зоне сильного влияния города, удельный вес показателей инфраструктуры (инженерная, социальная, производственная) суммарно составляет 61%, тогда как для второй и третьей зоны 43 и 36% соответственно. Значимость вклада факторов, отражающих инженерную, социальную инфраструктуру, ослабевает к третьей зоне. Наблюдается также снижение влияния, оказываемого изменением демографической обстановки территорий. Отмечается, что среди факторов-аргументов возрастает к периферии значимость местоположения, производственной сферы и экологического состояния территории.
Установление структуры показателей, характеризующих уровень социально-экономического развития территорий, позволяет выявить приоритетные направления в улучшении факторов социально-экономического развития территорий и отдельных населенных пунктов, совершенствовать ресурсный, имущественный потенциал муниципальных образований.
С помощью системы балльной оценки социально-экономического потенциала территорий, можно выяснить, каким образом улучшение определенного показателя развития отразится на относительной ценности территории или стоимости земли. Например, в населенном пункте существующий потенциал оценен в 47,3 балла, средняя цена балла социально экономического развития поселения, в котором находится рассматриваемый населенный пункт, равна 0,18 руб. Тогда стоимость земли составит 8,51 руб./кв.м (47,3×0,18). Строительство или улучшение дороги, допустим, увеличит величину потенциала данного населенного пункта до 53,2 баллов. Следовательно, стоимость возрастет до 9,58 руб./кв.м (53,2×0,18). Увеличение стоимости земли составит 1,07 руб./кв.м.
Проведен анализ взаимосвязи уровня социально-экономического развития территорий пригородных муниципальных образований с доходами их бюджетов в разрезе зон влияния города. Построены экономические модели, описывающие формирование дохода бюджета в зависимости от основных ресурсов.
Дбюд.1 = – 229,53 + 0,12Х1 + 2,73Х2 + 0,99Х3 + 0,77Х4 + 0,09Х5 + 0,05Х6 ;
Дбюд.2 = 80,98 + 0,02Х1 + 1,41Х2 + 1,00Х3 + 1,69Х4 + 0,09Х5 + 0,02Х6 ;
Дбюд.3 = – 737,75 + 0,24Х1 + 1,58Х2 + 29,57Х3 + 60,14Х4 + 0,58Х5 + 1,45Х6,
где Дбюд.i – расчетный доход бюджета административно-территориального образования в i-ой зоне влияния города, тыс. руб.; Х1 – фонд оплаты труда предприятий, тыс. руб.; Х2 – земельный налог, тыс. руб.; Х3 – поступления от аренды земли и др. муниципального имущества, тыс. руб.; Х4 – доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, тыс. руб.; Х5 – площадь пашни сельскохозяйственных предприятий, га; Х6 – прибыль сельскохозяйственных предприятий, тыс. руб.
Экономический смысл представленных уравнений регрессии заключается в возможности расчетов показателя дохода бюджета в зависимости от ресурсов той или иной территории, которую предполагается включить (исключить) в границы поселения. Сравнение расчетного показателя потенциального дохода бюджета с фактическим уровнем поступлений определяет эффективность использования ресурсов муниципального образования.
Даны рекомендации использования территорий пригородной зоны в соответствии установленным особенностям функционального, хозяйственного развития поселений.
Зона сильного влияния города ориентирована на обслуживание повседневных нужд города. Рекомендуется развитие комплексной жилой застройки, создание «спальных» микрорайонов. Критерии образования поселений должны быть обращены, главным образом, на обеспечение жизнедеятельности населения в условиях повышенной маятниковой миграции, резко возрастающих нагрузок на территории, инфраструктуру населенных пунктов. Использование территорий поселений должно быть ориентировано на рациональное и эффективное вовлечение земельно-ресурсного потенциала, усиление значимости земельных платежей в структуре собственных доходов бюджетов. Рекомендуется развитие тепличного хозяйства на основе отработанного тепла промышленных предприятий города, создание объектов переработки сельскохозяйственной продукции. Необходимо предусмотреть организацию и подготовку площадок для складирования и переработки отходов города, отвода сточных вод, канализационных сбросов; создание зеленых насаждений.
Зона среднего влияния представлена, главным образом лесами, являющимися зеленым поясом города. Формирование территорий поселений необходимо ориентировать на организацию отдыха городского населения. Целесообразно создание едиными массивами дачных поселков, размещение и развитие лечебно-оздоровительных комплексов. В зоне среднего влияния необходимо развивать предприятия, имеющие картофелеводческую специализацию, осуществляющие глубокую переработку сельскохозяйственной продукции.
Формирование поселений в зоне слабого влияния города основано на необходимости рациональной организации пригородного сельскохозяйственного производства, оптимальном размещении хозяйственных центров сельскохозяйственных предприятий. Главными критериями создания территорий муниципальных образований периферийной зоны являются повышение уровня и доступности социального обслуживания населения, обеспечение условий для более полного задействования трудоспособного населения, развитие несельскохозяйственных видов деятельности. Сельскохозяйственное производство целесообразно придерживать мясо-молочной специализации.
Проведено совершенствование структуры поселений муниципального района с учетом закономерностей, характеризующих влияние города, социально-экономическое развитие территорий (табл. 2).
Социальная эффективность заключается в повышении уровня обеспеченности населения услугами социальной сферы обслуживания, выполнении соответствующих норм государственного стандарта, повышении доступности и качества образовательных услуг, медико-санитарной помощи, увеличении уровня занятости населения и других условий проживания.
Экономическая эффективность территориальных преобразований выражается повышением уровня бюджетной обеспеченности поселений, оптимизацией доходов от использования муниципальной собственности, сдачи ее в аренду, сокращением расходов на функционирование местной власти, экономией бюджетных средств. Экономическая эффективность создания поселений основывается на расчете показателей бюджетной эффективности. Основным показателем бюджетной эффективности является бюджетный эффект (Бэф.), который определяется разницей доходов (Д) и расходов (Р) бюджета:
(1)
При составлении экономического обоснования предусмотрены ожидаемые изменения поступлений доходов и расходов бюджета, величины которых приводятся к текущим значениям путем дисконтирования. Величина общего дохода бюджета рассчитывается по формуле 2. Аналогично определяется текущая величина расходов бюджета.
, (2)
где Дсущ. – доход бюджета существующий;
Дпр. – доход бюджета с учетом прироста в будущем;
i – ставка дисконтирования;
n – период получения будущего дохода.
На основе прогноза использования земельных ресурсов административно-территориальных образований определено увеличение площадей под ИЖС, ЛПХ, садоводством и огородничеством. Рассчитаны ожидаемые величины земельных платежей в доходах бюджетов при формировании экономических основ территорий поселений.
Таблица 2
Социально-экономическое обоснование формирования территорий поселений
Уровень развития, балл/1000 чел. Бюджетный эффект, тыс. руб. Доход бюджета на одного жителя, тыс. руб. Уровень развития, балл/1000 чел. Бюджетный эффект, тыс. руб. Доход бюджета на одного жителя, тыс. руб.
15 – 842,1 0,62 18 – 127,2 0,84
23 – 489,9 1,18
10 3074,5 1,51 19 3694,5 1,30
37 – 753,9 0,89
13 4548,0 1,68 13 4590,6 1,69
9 – 938,6 0,58 17 – 1957,3 0,68
25 – 2462,7 0,65
24 – 930,8 0,89
15 2081,4 1,15 17 927,0 0,99
23 – 2457,7 0,55
48 – 1079,4 0,70 23 – 1804,7 0,58
17 – 1703,7 0,52
52 – 543,9 1,07 35 – 521,5 0,83
27 – 940,0 0,70
68 5104,2 6,78 68 5108,1 6,79
17 702,0 0,98 20 8514,5 1,59
15 1513,4 1,61
43 3427,3 3,05
41 – 287,9 0,84 16 1577,4 0,95
12 786,6 0,95
52 – 1220,7 0,40 19 615,4 0,88
11 527,6 0,97
56 – 1067,5 1,12 56 – 1057,5 1,13
30 – 2087,6 0,38 10 – 2451,4 0,56
7 – 1399,9 0,59
Совершенствование структуры поселений обозначило следующие показатели социально-экономического развития муниципальных образований:
– выровнена бюджетная обеспеченность поселений, минимальная величина дохода бюджета (в расчете на одного жителя) возросла с 0,38 до 0,56 тыс. руб.;
– обеспеченность территорий инженерным оборудованием, объектами социальной сферы обслуживания населения, увеличилась в среднем на 10-15%, в отдельных поселениях до 30%;
– удельный вес территорий, доход которых ниже среднерайонного уровня, сократился на 10%;
– величина бюджетного эффекта, в целом, составила 17117,9 тыс. руб.
1. Внутригородские образования, являясь неотъемлемой частью городской агломерации, одновременно представляют объект административно-хозяйственной деятельности и управления местных органов власти, вследствие чего наблюдается столкновение интересов, обусловленных, с одной стороны, потребностями города, с другой – необходимостью обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований. Исследованиями установлены показатели-индикаторы, позволяющие, во-первых, выделить общую территорию, относимую к пригородной зоне, во-вторых, дифференцировать степень и интенсивность воздействия города подзонами сильного, среднего и слабого влияния.
2. Отсутствие концепции развития территорий пригородной зоны, бессистемное изъятие земель для различных нужд, вкрапленность растущих дачных населенных пунктов в земельные массивы сельскохозяйственных предприятий затрудняют организацию их территории. Проведение зонирования пригородной зоны по степени влияния города и анализ в разрезе выделенных подзон выявили и обобщили происходящие и наметившиеся изменения в структуре использования территории, преобладании той или иной функции пригородного пространства. Намечены пути территориального развития пригородной зоны, даны рекомендации по использованию земельных ресурсов поселений в зонах влияния города. Материалы данной работы необходимы для разработки схем территориального планирования, составления программ социально-экономического развития территорий.
3. Дифференцирование результатов государственной кадастровой оценки в зависимости от влияния города совершенствует учет уровня социально-экономического развития территорий при стоимостной оценке, создает обоснованный механизм экономической защиты прав и интересов муниципальных образований, земель сельскохозяйственного назначения.
4. Муниципальное образование является сложным административно-хозяйственным комплексом, местные органы власти которого призваны координировать, регулировать и управлять всей жизнедеятельностью на подведомственной им территории. Эффективность работы местной власти, удовлетворенность граждан ее деятельностью во многом определяются размером и составом территории. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от ряда факторов, обусловливающих доступность населению органов местного самоуправления, оказание образовательных, медицинских и других услуг, создание соразмерной экономической основы для самостоятельного функционирования и развития территорий.
5. Формирование поселений должно основываться на учете комплекса критериев, определяющих условия устойчивого развития территорий. Выявленная значимость пространственных, социальных, экономических, демографических, экологических факторов в разрезе зон влияния города, под действием которых развиваются территории, позволяет более взвешенно подойти к формированию поселений, учесть наличие собственных трудовых, материальных, финансовых ресурсов муниципальных образований, адаптировать функционирование поселений к потребностям города. Подчеркивается особая важность земельных ресурсов как пространственного базиса для реализации нужд города и существенного источника дохода местных бюджетов.
6. Доказана необходимость составления прогнозов демографического, функционального развития территорий, позволяющая определить сложившиеся тенденции численности населения, использования ресурсной базы территорий, установить перспективные потребности в земельных ресурсах, в объектах социальной, производственной инфраструктуры. Проявляется особая важность прогноза использования земель при формировании пригородных поселений необходимого для выявления будущей хозяйственной значимости населенных пунктов, земельно-имущественной структуры территорий, ожидаемых доходов местных бюджетов от использования земли.
7. Структура показателей, характеризующих социально-экономический потенциал территорий, доходы местных бюджетов муниципальных образований, позволяет определить значимость критериев формирования поселений в разрезе зон влияния города, выявить приоритетные направления в улучшении условий жизнедеятельности населения. Найдено практическое применение методики балльной оценки в разработке мероприятий и обоснованию решений, направленных на повышение уровня социально-экономического развития муниципальных образований.
8. Требуют совершенствования не только методические, но и нормативно-правовые основы, устанавливающие критерии формирования территории муниципального образования. В частности, не достаточно четко сформулировано содержание таких норм, как транспортная доступность, требующая уточнения вида транспортного сообщения, возможности всесезонной доступности. Наличие неоднозначных требований, описывающих количество жителей поселения: «в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек», «сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения», – без регламентирования других четко понимаемых норм, привела к интерпретированию данного условия, которое не допускает размер поселения менее 1000 человек.
9. Территориальные преобразования, которые подразумевает реформа местного самоуправления – это реальная возможность привести в соответствие потребностям территорий социально-экономический, земельно-ресурсный потенциал, то есть изначально обеспечить экономическими основами исполнение предписанных законом функций местных органов власти. Решение задачи формирования поселений с учетом социально-экономических аспектов развития территорий позволяет создать устойчивые муниципальные образования, которые ориентированы на использование и вовлечение собственной ресурсно-имущественной базы, финансовую самостоятельность.
Изложенные выше положения актуализируют принятие кардинальных мер по гармонизации городской среды крупных городов посредством градорегулирующих (экономических, управленческих, градостроительных) решений и мероприятий. Одним из ключевых направлений гармонизации городской среды является процесс «разгрузки» города, вывода промышленных предприятий и реорганизации производственных зон. Особенно актуален этот подход для условий российской столицы, унаследовавшей от советского прошлого отяжелённую структуру производства. В процессе реструктуризации и реорганизации производственных зон дополнительный эффект достигается за счёт грамотного использования высвобождающихся площадей аналогично механизмам формирования точек и полюсов роста, разработанным в рамках теорий регионального развития. Тем самым достигает основная цель внутригородского регулирования – гармонизация городской среды. Опыт реструктуризации старых производственных зон Лондона, Парижа, Берлина и других крупных городов демонстрирует возможность использования в Москве дифференцированного подхода, предусматривающего возможности как перепрофилирования производственного территории, так и сохранения их функциональной специализации. Различные подходы к реорганизации производственных зон должны приниматься с учётом целого ряда факторов, включая, экологические, социальные, инфраструктурные, архитектурные и другие параметры.
Вместе с тем, определённые сдерживающие факторы для формирования в Москве системы саморегулирования территории скрыты в неразвитости в крупнейших городах страны институтов местного самоуправления. Таким образом, можно говорить о формировании на территории г. Москвы одноуровневой системы управления со слабой децентрализацией, и полном отсутствии в руках местного самоуправления реальных возможностей по регулированию социально-экономической неоднородности города.
Городские власти, озабоченные сохранением единства, городского хозяйства передали на местный уровень незначительный объем полномочий. При этом большая часть полномочий муниципалитетов не может быть выполнена на практике, из-за отсутствия финансовых и материальных ресурсов для их реализации. Полномочия муниципальных образований г. Москвы сильно ограничены государственными органами власти города. В то время как, например, в Санкт–Петербурге полномочия местного самоуправления гораздо шире и включают в себя организацию и содержание органов охраны общественного порядка, развитие муниципального транспорта, осуществление благоустройства территории и др. Однако этот перечень не позволяет муниципалитетам оказывать существенное влияние на жизнедеятельность территорий муниципальных образований, в частности эти полномочия не могут выполняться из-за отсутствия частной собственности.
Система местного самоуправления по-прежнему представляет собой переходный вариант от управляемого к саморазвивающемуся обществу. На примере крупнейших городов наглядно видно, что их относительная гомогенность по сравнению с другими территориями страны ни в коей мере не упрощает эту трансформацию, а напротив, приводит к усложнению системы управления, формированию сложной «управляемо-самоуправляемой» системы. Противоречия между управлением и самоуправлением приводят к образованию вертикальной неоднородности системы, которая, как и в других подсистемах помимо территориального управления, в конечном итоге будет приводить к новым пространственным контрастам в единой городской среде. В тоже время мировой опыт показывает, что оптимальными являются системы, в которых достигается баланс управления и самоуправления. Только такие системы позволяют одновременно учитывать интересы городов как систем и отдельных составляющих его подсистем (функциональных и территориальных).
Особое внимание при реализации концепции гармоничного развития города должно быть уделено его ключевому структурному компоненту – центру. Реализация градостроительных инициатив в данном случае преимущественно осуществляется через Градостроительный план развития ЦАО – базовый документ для формирования основ перспективного развития городской среды в целом. Сложившаяся концентрация несвойственных центральной части города функций в его пределах в конечном итоге выступает в роли сдерживающего фактора гармонизации городского пространства и нивелировании негативных свойств территориальной неравномерности развития столичной социально-экономической системы. В числе приоритетов пространственно-структурной политики должны стать не только механизмы разгрузки центра от несвойственных ему функций, но стремление к насыщению городского центра компонентами нового экономического и технологического уклада, реальным воссозданием культурного, общественного, рекреационно-туристического потенциала. Косвенно связаны с внутригородским перераспределением функций и проблемы развития городского транспорта, воссоздания экологического каркаса города, формирования его внешнего имиджа. Пространственно-структурный подход, апробируемый при реализации Градплана ЗАО г. Москвы в данном случае служит примером системного подхода к реализации ключевых положений концепции гармоничного развития городской среды.
Таблица 1
Градостроительное развитие основных
структурных элементов территории ЦАО
Зоны центра Основные направления градостроительного развития
В пределах Бульварного кольца Сохранение доли общественных функций на уровне 47%, Сокращение фонда зданий общественно-делового назначения на 10-20%
Зона между Бульварным и Садовым кольцами и Замоскворечье Стабилизация объёмов офисно-деловых функций
Незначительное наращивание концентрации общественных учреждений
Ограниченное новое строительство
Периферийная зона ЦАО за пределами Садового кольца Активный рост общественных функций
Контролируемая концентрация «столичных» функций, выводимых из исторического центра
Активный вывод промышленной и складской функций
Для оценки эффективности системы управления крупным городом предлагается использовать следующую систему критериев, сложившуюся в процессе длительного развития различных, зачастую противоположных подходов к системам управления крупных городов, их внутренней неоднородности:
Контроль за «эффектами перелива». Подобные эффекты возникают, если услуги, предоставляемые в каком-либо муниципальном образовании, оказывают влияние на жителей других, главным образом, соседних муниципальных образований.
Эффект экономии на масштабе. Данный эффект возникает в том случае, когда удельные затраты на предоставление какой-либо услуги падают при росте объема предоставляемой услуги.
Доступность услуг и контроль за деятельностью муниципальных властей, учет местных преференций.
Обеспечение сопоставимого уровня базовых услуг на территории.
Финансовое выравнивание и справедливость распределения финансовых ресурсов.
Комплексное развитие территории, возможность реализации стратегических задач.
К предлагаемым принципам регулирования проблем территориальной дифференциации крупнейших городов относятся:
• принятие концепции мирового города в качестве базовой для определения статуса и приоритетов развития Москвы;
• учёт новейших тенденций и конъюнктурных изменений практики развития Мировых центров расселения и производства. Трансформация технологического уклада экономики в крупных городах происходит в первую очередь,
• инновационность регулирующих решений, которые сочетают в себе наиболее передовые наработки современных экономистов, градостроителей и др., а так же – опережающую логику действий, призванную предотвратить возможные негативные проявления от формирования новых видов внутригородской дифференциации;
• отход от практики отраслевого регулирования развития крупнейших городов. Принятие территориального подхода к управлению городскими территориями. Такой подход обусловлен широким применением его методов в успешно развивающихся крупнейших городах и столичных агломерациях, сходных по многим условиям с Москвой и столичным регионом России, в сложности и многослойности предмета исследования;
• одновременное использование принципов оптимизации и субоптимизации в регулировании дифференциации развития сложных систем, к которым, в частности, относится и российская столица.
Таким образом, управление развитием большого города в условиях переходной экономики обладает определенной спецификой. Особая значимость придаётся нескольким ключевым проблемам внутригородского управления, направленным на регулирование дифференциации систем больших городов – формированию зон деловой активности в пределах сложившейся городской среды, реорганизации производственных зон как второстепенных частей городских систем на современном этапе развития, оценке возможностей местного самоуправления как основной подсистемы пространственного регулирования в будущем.
Наряду с положительными характеристиками двухуровневой модели управления муниципальным образованием в работе отмечены отдельные сложности по ее внедрению в рамках субъектов РФ, выбранных для реализации пилотных проектов. К ним следует отнести: недостаточность закрепленных доходных источников при финансировании расходов; проявление тенденции к неустойчивости и стремление к преобразованию в одноуровневую модель управления.
Двухуровневая модель муниципального управления по сути представляет механизм кооперации муниципальных образований (низшего базового уровня и верхнего уровня) с разделением затрат на совместно предоставляемые муниципальные услуги между членами кооперации. Механизм разделения затрат основан на пропорциональном разделении недвижимости, земли, объема работ, других ресурсов (рисунок).
Двухуровневая структура управления на примере муниципального района
Организационно-экономический механизм управления муниципальным образованием на уровне муниципального района представлен как механизм воздействия, который характеризуют следующие особенности:
– воздействие, где преобладает социально-экономическое целеполагание и проектирование;
– воздействие, определяемое общечеловеческими ценностями;
– воздействие, осуществляемое в рамках взаимодействия с институтами самоуправления.
Организационно-экономический механизм базируется главным образом на стратегическом и программно-целевом методах управления. Использование программно-целевых методов позволяет эффективно решать наиболее актуальные проблемы, проблемы критических ситуаций.
На уровне муниципальных образований реализуется определенное количество целевых программ федерального, регионального, муниципального значения.
Результативность и эффективность программно-целевых методов заключается в том, что с их помощью решаются первоочередные задачи, на основе которых разрабатываются мероприятия с четкими временными границами, которые увязываются с исполнителями и источниками ресурсного обеспечения. Разработка целевых программ на муниципальном уровне осуществляется по экономическим, социальным, экологическим проблемам, проблемам муниципального хозяйства. Одни из этих проблем реализуются только на базе муниципальных программ, другие – на базе федеральных и региональных программ.
Стратегическое планирование позволяет определить траекторию движения муниципального образования во временном пространстве по заранее намеченным целям с учетом изменения внутренней и внешней среды его функционирования. Стратегическое планирование территории представляется как разработка миссии, целей, стратегий и политики муниципального образования на долгосрочную перспективу с учетом выявления соответствия между позитивными факторами внешней среды и внутренними стратегическими ресурсами муниципального образования, с одной стороны, и внешними угрозами и слабыми проблемными моментами функционирования муниципального образования – с другой. Сочетание стратегического и программно-целевого планирования позволит реализовать стратегические цели и задачи в конкретных программах целевого назначения, разработанных как для отдельных групп поселения муниципального образования, так и от всего населения в целом.
Определены основные направления совершенствования управления устойчивым развитием муниципального образования:
– требуется разработка стратегии межмуниципального сотрудничества на перспективу и алгоритма взаимодействия членов межмуниципального сообщества с конкретизацией цели и задач в определенных временных рамках;
– управление устойчивым развитием муниципального образования целесообразно осуществлять на базе стратегического и программно-целевого планирования;
– необходима подготовка специалистов в области стратегического и программно-целевого планирования для муниципальных служб.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
