Отечественная юридическая наука пока не дает определенного ответа на вопрос о том, является ли орган государственной власти юридическим лицом или нет. Однако очевидно, что законодательство закрепляет данный статус за достаточно значительным кругом органов государственной власти. Признание органа государственной власти юридическим лицом ставит перед юридической наукой и законодателем проблемы, связанные с их регистрацией в качестве юридических лиц.
То обстоятельство, что орган государственной власти является юридическим лицом, неизбежно означает, что для его создания необходима соответствующая воля иных лиц - его учредителей. Как справедливо отмечал Н.С. Суворов, процесс образования и деятельности юридического лица немыслим вне проявления воли определенной группы людей или даже одного человека, равно как невозможен он вне проявления в какой-либо форме государственной воли . Данная воля не является единственно необходимым основанием для признания возникновения органа государственной власти. Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" устанавливает сложный фактический состав, порождающий возникновение юридического лица. Представляется, что в числе элементов фактического состава важное место в вопросах правового обеспечения деятельности органов государственной власти занимает вопрос об их учредителях.
Как правило, при создании юридического лица, не являющегося органом государственной власти, вопрос о правовой возможности того или иного дееспособного субъекта права быть учредителем практически не исследуется. Так, Н.В. Козлова в своей работе "Правосубъектность юридического лица" не уделила этому вопросу никакого внимания . Впрочем, для представителей науки гражданского права вопрос об учредителях юридического лица объективно не может рассматриваться как проблемный, в связи с тем что п. 2 ст. 1 и п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ предусматривается свобода граждан и юридических лиц в гражданских правоотношениях. В законодательстве имеются лишь некоторые прямые ограничения для участия в создании организаций, предназначенных для ведения каких-либо специфических видов деятельности.
Вместе с тем учреждение органа государственной власти может производиться только весьма ограниченным кругом лиц. В силу ст. 71, 72, 73 Конституции РФ такими учредителями могут быть либо Российская Федерация, либо субъекты Российской Федерации в соответствии с их конституциями и уставами, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Так, в ст. 71 Конституции РФ, где закреплен предмет исключительного ведения Российской Федерации, устанавливается, помимо прочего, что к ведению Российской Федерации относится "установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти". Статьей 20 и п. "г" ст. 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что субъект РФ имеет постоянно действующий высший орган исполнительной власти, обладающий полномочиями по формированию иных органов государственной власти субъекта РФ.
Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", подобно Гражданскому кодексу РФ, не предусматривает каких-либо ограничений по кругу учредителей юридического лица. Вместе с тем закрепленный в гл. III данного Закона порядок государственной регистрации предусматривает обязательность обращения учредителя в регистрирующий орган для последующей регистрации юридического лица.
Перенося данное условие нормативного акта на учредителей органов государственной власти, мы с неизбежностью обнаруживаем, что ряд органов государственной власти приобретает статус юридического лица в силу применения актов наиболее высокой юридической силы, а именно Конституции РФ, уже упоминавшегося Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", иных федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ.
Речь идет прежде всего об органах государственной власти субъектов РФ. Так, в п. 7 ст. 4 и п. 4 ст. 20 вышеназванного Закона прямо указано, что законодательный (представительный) и исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является юридическим лицом. Аналогичным образом иные органы, предусмотренные в Конституции РФ, а именно органы прокуратуры, признаются согласно ч. 1 ст. 11 Федерального закона "О прокуратуре" юридическими лицами.
«Несколько менее ясен вопрос о том, признаются ли Федеральное Собрание (Парламент) РФ, Правительство РФ юридическими лицами. Но то, что эти органы реализуют специальную правоспособность на базе закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления и их акты могут обжаловаться в суде, позволяет признать и их юридическими лицами, поскольку перечисленные признаки вполне соответствуют признакам юридического лица, указанным в п. 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ»
Конституция РФ не предусматривает прямо статус юридического лица за указанными органами государственной власти. Такая же правовая неопределенность имеет место и с судами. Так, в ст. 7 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обозначены лишь некоторые признаки, косвенно характеризующие этот суд как юридическое лицо. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" не только не называет суды юридическими лицами, но и не указывает на их возможные признаки как признаки юридического лица. Следовательно, суды (возможно, за исключением Конституционного Суда РФ, а также в отдельных субъектах РФ соответствующих конституционных и уставных судов) не являются юридическими лицами и относятся непосредственно к государству как его органы. Прямо Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" (ст. 31) называет юридическим лицом только Судебный департамент при Верховном Суде РФ.
Очевидно, что «..те высшие органы государственной власти РФ и субъектов РФ, которые действуют на основании Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ, и являются формально или фактически юридическими лицами, не могут иметь никаких иных учредителей, кроме непосредственно Российской Федерации либо соответствующего субъекта РФ. Поэтому и создание данных юридических лиц не может проводиться на основании заявления учредителя, как то предусмотрено гл. III Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"» . В связи с этим в названный Закон следует внести дополнение, предусматривающее обязанность регистрирующих органов проводить регистрацию указанных органов государственной власти в особом порядке, а именно - без заявления учредителя, непосредственно на основании закона.
Несколько иначе складывается ситуация со статусом учредителя у тех органов государственной власти, которые создаются вышестоящими органами. В частности, ст. 110 Конституции РФ предусматривает, что исполнительная власть осуществляется Правительством РФ, которое согласно ч. 4 ст. 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Эти органы абсолютно все прямо названы юридическими лицами согласно положениям, принятым о них. В таком случае Правительство РФ должно признаваться учредителем тех федеральных органов исполнительной власти, чьи положения оно утверждает.
В случае с рядом федеральных органов исполнительной власти имеет место некоторое отступление от требований ст. 110 Конституции РФ. Так, ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и ч. 3 п. 7 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 предусматривают, что положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, утверждаются Президентом РФ. В числе этих органов оказались так называемые силовые органы власти, а именно Министерство обороны РФ, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки, с 2006 г. Федеральная таможенная служба и некоторые иные, а также сугубо политические органы - Министерство иностранных дел РФ, Главное управление специальных программ РФ и, наконец, хозяйственный орган - Управление делами Президента РФ. Таким образом, Президент РФ принял своим Указом на себя функцию учредителя перечисленных органов государственной власти.
Подобно тому, как Президент РФ и Правительство РФ фактически принимают на себя функции учредителя прочих федеральных органов исполнительной власти, которые не названы непосредственно в актах наибольшей юридической силы, в субъектах РФ президенты, мэрии, правительства и администрации и их главы принимают на себя функции учредителя по отношению к подчиненным им органам исполнительной власти. В частности, в Алтайском крае Комитет Алтайского края по здравоохранению действует на основании Положения, утвержденного Постановлением Администрации Алтайского края от 20 декабря 2004 г. N 880. Данный комитет является юридическим лицом согласно п. 4 названного Положения.
Главы субъектов РФ подобно Президенту РФ также порой принимают на себя полномочия, не предусмотренные законодательством. Так, Положение об управлении внутренних дел Алтайского края было утверждено Постановлением Главы Администрации Алтайского края от 16 ноября 1998 г. N 709 <16>, которое применяется к данному органу параллельно с Типовым положением, утвержденным Приказом МВД от 15 сентября 2003 г. N 730. Очевидно, что данная ситуация не может быть признана нормальной, т.к. принятие на себя функции учредителя Главой Администрации Алтайского края в данном случае вступает в противоречие со ст. 71 Конституции РФ. Это выражается во вторжении субъекта РФ в предмет исключительного ведения Российской Федерации - систему федеральных органов государственной власти.
Подводя итог рассуждению об учредителе органа государственной власти, следует отметить, что таковым является либо непосредственно Российская Федерация или субъект РФ, что вытекает из норм, закрепленных в актах наивысшей юридической силы (Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, конституциях и уставах субъектов РФ), либо органы государственной власти и государственные должностные лица Российской Федерации и субъектов РФ, в компетенцию которых входит полномочие по утверждению положений о других органах государственной власти. Порядок определения возможного учредителя органа государственной власти должен быть отражен в Федеральном законе "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".
«Важной проблемой, связанной с государственной регистрацией органов государственной власти как юридических лиц является проблема определения их учредительных документов» . К таковым документам относятся решение о создании юридического лица, его устав или документ, его заменяющий. Создание юридического лица, в т.ч. органа государственной власти, невозможно в силу законодательства о государственной регистрации юридических лиц.
Достаточно противоречивая ситуация с точки зрения традиционных механизмов возникновения юридического лица складывается с принятием решений о создании федеральных органов исполнительной власти. В силу ст. 112 Конституции РФ Президент РФ утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, т.е., по сути, решает вопросы об их создании, реорганизации или ликвидации, в то время как положение о них утверждает в большинстве случаев Правительство РФ. Едва ли регистрирующий орган принял бы документы на регистрацию нового негосударственного юридического лица, по которому решение было принято одним лицом, а устав был бы утвержден иным лицом, не являющимся соучредителем первому. Логически верным выходом из этого противоречия могло бы стать признание в качестве учредителей федеральных органов исполнительной власти Президента РФ и Правительства РФ одновременно.
Согласно п. "в" ст. 12 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" для регистрации юридического лица при его создании необходимо представить учредительные документы. Согласно ст. 52 ГК РФ учредительными документами юридического лица могут быть устав, или учредительный договор, или положение.
В соответствии с действующим законодательством учредительными документами учреждения являются решение собственника о его создании и устав, утвержденный собственником для учреждения. По сути, учредительные документы - это документы, индивидуализирующие юридическое лицо и его правосубъектность. В учредительных документах должны определяться: наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму, место нахождения некоммерческой организации, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, сведения о филиалах и представительствах, права и обязанности членов, условия и порядок приема в члены некоммерческой организации и выхода из нее (в случае если некоммерческая организация имеет членство), источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации, порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и иные положения, предусмотренные п. 3 ст. 14 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и иными федеральными законами.
Вместе с тем значительная часть органов государственной власти действует не на основе названных документов, а на основе федеральных законов или законов субъектов РФ. Это и Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и иные федеральные органы государственной власти, действующие на основании Конституции РФ или федеральных конституционных законов и федеральных законов, это и законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. «…Не соответствует ст. 12 названного Закона также правовая база большинства тех федеральных органов исполнительной власти, которые имеют ограниченный территориальный масштаб деятельности и подчинены центральному специализированному органу исполнительной власти» .
Нельзя не признать, что нормативные акты, а именно законы, не могут подпадать под определение учредительных документов юридического лица. Также и типовые положения - это отнюдь не документы, индивидуализирующие правосубъектность юридического лица по смыслу действующего законодательства. В данном случае не содержит выхода из проблемы и ст. 10 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", в которой говорится о том, что федеральными законами может устанавливаться специальный порядок государственной регистрации отдельных видов юридических лиц. Известно, что на сегодняшний день в отношении органов государственной власти такой порядок не закреплен. Поэтому прошедшая в 2002 г. кампания по перерегистрации юридических лиц в части органов государственной власти прошла с многочисленными отклонениями от законодательства, как по вопросам оформления учредительных документов, так и по вопросам установления организационно-правовой формы юридического лица. В данном случае возможны два варианта решения ситуации: а) либо отказаться от статуса юридического лица тех органов государственной власти, которые действуют на основании Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, федеральных законов. В этом случае данные органы государственной власти будут рассматриваться как непосредственно органы государства как особого субъекта права; б) либо внести такое изменение в Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и в Гражданский кодекс РФ, при котором "статутные" нормативно-правовые акты и типовые положения будут рассматриваться в качестве особой разновидности учредительных документов юридического лица .
Следует обратить внимание на то, предусматривает ли законодательство о государственной регистрации юридических лиц обязанность учредителя указать организационно-правовую форму создаваемого им юридического лица. Эта организационно-правовая форма должна быть отражена и в учредительных документах. В свою очередь, ни один из нормативных актов, определяющих статус органов государственной власти как юридических лиц, ни Конституция РФ, ни один закон РФ или субъекта РФ, ни одно положение о любом федеральном органе исполнительной власти не содержит указания на организационно-правовую форму. Например, п. 14 Положения о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации", установлено, что МВД России является юридическим лицом, однако каким именно - не отмечается. Имеется лишь относительная неясность с государственными фондами, которые формально не являются органами государственной власти, но фактически выполняют многочисленные публично-правовые функции. Так, в п. 3 Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857, прямо установлено, что данный фонд является некоммерческим финансово-кредитным учреждением, при этом фонд не назван органом государственной власти. Но в целом еще одной правовой проблемой, связанной с регистрацией органов государственной власти как юридических лиц, является неопределенность их организационно-правовой формы.
Ситуация очевидного правового пробела несколько усугубляется неопределенностью самого понятия "организационно-правовая форма", которым оперирует гражданское законодательство. Но исчерпывающий перечень данных форм, приведенных в Гражданском кодексе РФ и иных федеральных законах, позволяет до некоторой степени создать представление о том, что подразумевается под понятием "организационно-правовая форма". Названная правовая категория характеризует тип юридического лица через определение объема его правоспособности, направления деятельности, порядка принятия им решений, взаимодействия с учредителями и учредителей между собой и, наконец, определения прав на имущество юридического лица.
Какие термины, определяющие статус органа государственной власти, мы можем найти в современном законодательстве? Используются термины "Федеральное Собрание РФ", "Правительство РФ", "Генеральная прокуратура РФ", "законодательное собрание субъекта РФ", "администрация субъекта РФ", "министерство", "служба", "агентство", "управление", "главное управление", "государственный комитет", "комитет", "комиссия", "департамент", "отдел" и т.д. Данное разнообразие не находит отражения в гражданском законодательстве. Между тем практика показывает, что регистрация органов государственной власти как юридических лиц проводится по организационно-правовой форме "учреждение". Думается, что практика государственной регистрации не ушла далеко от правильной правовой квалификации организационно-правовой формы органов государственной власти, поскольку все они вне зависимости от наименования и специфики деятельности в публичных правоотношениях подпадают под определение учреждения по п. 1 ст. 120 Гражданского кодекса РФ как "организации, созданной собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемых ими полностью или частично".
В связи с изложенным, во-первых, желательно в законодательстве о государственной регистрации юридических лиц предусмотреть, что органы государственной власти регистрируются только как учреждения. Во-вторых, обоснованной представляется идея о том, что в административном праве имеет место самостоятельная классификация организационно-правовых форм юридических лиц, не связанная с классификацией данных форм по гражданскому праву. Но разработка концепции административно-правовой классификации форм юридических лиц является объектом непростых исследований, непосредственно не связанных с вопросами государственной регистрации органов государственной власти.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
